Scriptie Militair Recht
12 Augustus 2016
Student: J.K. Krzemiński | No. 10516905
Begeleider: BGen prof. dr. P.A.L. Ducheine
Tweede lezer: prof. dr. T.D. Gill
C
YBEROPERATIES
2
S
AMENVATTINGDigitale veiligheid is een relatief nieuw onderdeel van het Nederlandse veiligheidsbeleid. Op het gebied van digitale veiligheid manifesteren zich in de laatste jaren verschillende bedreigingen in uiteenlopende verschijningsvormen. Deze digitale bedreigingen hebben bovendien een aantal bijzondere eigenschappen die de bescherming hiertegen zeer complex maken. Een deel van het veiligheidsbeleid dat hiertoe is ontwikkeld, omvat het taakveld van het Ministerie van Defensie en in het bijzonder de krijgsmacht. De doelomschrijving van de krijgsmacht is vervat in de Grondwet. De ambitie van de krijgsmacht voor het optreden in het digitale domein is inmiddels in
verschillende beleidsdocumenten uiteengezet. Maar met het oog op de complexe context van het digitale domein, past het beoogde optreden voor de krijgsmacht nog wel in de bestaande
grondwettelijke doelomschrijvingen? Dat is het onderwerp van dit onderzoek. In mijn onderzoek heb ik een kwalitatief onderzoek gedaan op het gebied van krijgsmacht en staatsrecht. Uit dit onderzoek blijkt dat de geambieerde inzet van de krijgsmacht in het digitale domein slechts beperkt past in de grondwettelijke doelomschrijving van de krijgsmacht. De geambieerde inzet zoals verwoordt in verschillende beleidsdocumenten gaat daarmee voorbij aan de praktische toepassing conform het juridische kader: de ambitie overstijgt de mogelijkheid. Dat betekent dat óf de beleidsmakers hun ambitie scherper moeten beschrijven, of het juridische kader moet worden aangepast -waarvan het laatste noch wenselijk noch aannemelijk lijkt.
3
I
NHOUDSOPGAVE
Samenvatting 2Introductie
4
Inleiding 4 Onderzoeksvragen 6 Methodologie 7 Relevantie 8De rol van de Krijgsmacht in de Grondwet
10
De krijgsmacht als staatsinstrument 10
Veiligheid 10
Zwaardmacht & de krijgsmacht 13
Zwaardmacht & Rechtsstaat 14
Legaliteitsbeginsel 14
Doelomschrijving in de wet 16
Conclusie 18
Het digitale domein en karakteristieken
20
Inleiding 20
Begripsbepaling 20
Het digitale domein 20
Digitale veiligheid 22
Eigenschappen van digitale dreigingen 25
Digitale dreigingen en de krijgsmacht 26
Conclusie 28
De overheidsambitie in het digitale domein
30
Inleiding 30
Ontwikkeling van overheidsbeleid 30
De huidige ambitie voor de Nederlandse krijgsmacht 33
Conclusie 36
Analyse
38
Inleiding 38
Doelomschrijving 1: Verdediging 38
Doelomschrijving 2: Bescherming internationale rechtsorde 39
Doelomschrijving 3: Bescherming overige vitale belangen 41
Conclusie 42
Conclusies
45
Nawoord
46
4
I
NTRODUCTIE
I
NLEIDINGHet Engelse woord cyber1 heeft in de laatste vijf jaar een steeds prominentere plaats ingenomen in het veiligheidsbeleid van de Nederlandse staat. Het woord heeft inmiddels ook een plaats verworven als voorvoegsel in het Nederlandse woordenboek.2
De virtuele ruimte in het digitale domein is met name door de introductie van het
WorldWideWeb (WWW) in 1991 als universele internet infrastructuur toegankelijk geworden voor de individuele burger.3 Het internet heeft ertoe geleid dat de economie, de politiek en het sociale en publieke leven inmiddels sterk verbonden en vertakt is via het internet.4 Deze versterkte verbondenheid en vertakking wordt duidelijk wanneer we naar de statistieken van het internet kijken: eind 2015 waren er in totaal meer dan 3,3 miljard internetgebruikers en tussen 2000 en 2015 is het aantal internetgebruiker gestegen met 832,5%.5 Waar in Nederland in 2005 ‘slechts’ 83% van alle personen verbonden met het internet, is in 2015 dit getal gestegen naar bijna volledige dekking: 97%. In 2005 deed 55% van die internetgebruikers online
aankopen van goederen. Nu zijn we het internet duidelijk ook gaan gebruiken voor consumptie: want in 2015 deed ruime 82% van de internetgebruikers aankopen via het internet.6 We kijken niet alleen online naar de vakantiefoto’s van onze vrienden of kopen een nieuwe broek via een webwinkel, we regelen steeds vaker ook onze verzekeringen, zorgdeclaraties en
belastingaangiften middels het digitale domein.
Met de toenemende verbondenheid en afhankelijkheid van het digitale domein is digitale veiligheid, of populairder cyber security, geïntroduceerd als nieuwe dimensie van veiligheid. Hierin lijkt sinds enkele jaren een toenemende dreiging te manifesteren. Internationale
incidenten waarbij schade ontstond door digitale middelen, zoals in Estland in 2007, Georgië in 2009 en Iran in 20107 lijken de urgentie van de dreiging sterker te hebben doen doordringen tot wetenschappers, politici en ambtenaren. Maar ook voor de burger is het belang van digitale veiligheid duidelijker geworden, bijvoorbeeld door digitale inbraken zoals bij DigiNotar in 2011 en de toename van digitale criminaliteit middels bijvoorbeeld phishing of ransomeware. Mede door de directe blootstelling van burgers aan digitale onveiligheid is de roep om veiligheid vergroot.8
Al in 2011 benadrukt de Commissie van Advies Inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV), onderdeel van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) dat burger, overheid en
1 Cyber: “Relating to or characteristic of the culture of computers, information technology and virtual reality”. Oxforddictionaries.com, s.v. ‘cyber’.
2 Cyber: “voorvoegsel ter aanduiding dat het door het tweede lid genoemde betrekking heeft op cyber-space, m.n. ter aanduiding dat de of het door het tweede lid genoemde zich bevindt, plaatsvindt of actief is in cyberspace ofwel virtueel is”. VanDale.nl, s.v. ‘cyber’. Verder zoeken s.v. ‘cyberspace’ levert op: “de vir-tuele ruimte in netwerken, m.n. internet”. Ibid.
3 WRR, De publieke kern van het internet, 2015, p. 17. 4 Ibid, p. 17.
5 IWS, Internet Usage Statistics, 2016 [online].
6 CBS, ICT gebruik van personen naar persoonskenmerken, 2016 [online] 7 Stiennon, A short history of cyber warfare, 2015, p. 17-22.
8 De ontwikkeling van deze directe bedreigingen voor de burger worden sinds 2011 jaarlijks gerapporteerd in het rapport Cybersecuritybeeld Nederland (CSBN). Zie NCSC, Cybersecuritybeeld Nederland, 2016 [online].
5 ondernemingen kwetsbaarder zijn geworden voor digitaal misbruik.9 Het dreigingsbeeld is daarnaast complex door een veelheid aan verschijningsvormen en een aantal bijzondere eigenschappen die inherent zijn aan de digitale dimensie. De verschijningsvormen van de bedreigingen uiteenlopend: zo categoriseert de AIV niet alleen digitale oorlogsvoering, maar tevens digitale spionage, digitaal terrorisme, digitaal activisme en digitale criminaliteit.10 Daarnaast hebben de bedreigingen een aantal bijzondere eigenschappen: cyberdreigingen zijn zeer divers van aard en/of intentie, achter de dreigingen gaat een verscheidenheid aan actoren schuil, de inbreuken kunnen zich openlijk of heimelijk manifesteren, het herleiden en
toerekenen van dreigingen is zeer lastig, het verschaffen van bescherming hiertegen vereist een multidisciplinaire, publiek en private, nationaal en internationale aanpak, het digitale domein is nauwelijks door fysieke of soevereine grenzen beperkt en ten slotte is de dreiging niet-kinetisch van aard –hoewel de effecten wel degelijk kinetisch kunnen zijn.11 Kortgezegd: dit complexe dreigingsbeeld omvangt dus zowel het private als het publieke deel van de samenleving, zowel het civiele als militaire domein.
In deze context is de overheidsaandacht voor het belang van digitale veiligheid vergroot. Waar het digitale domein in beginsel een relatief anarchistisch zelfregulerend (bottom-up) netwerk omvatte, wordt het internet langzaamaan door de sterk toenemende afhankelijkheid van en belangen in digitale domein sterker beïnvloed door staten en meer en meer bepaald door soevereiniteitsdenken (top-down).12 Internet is centraal komen te staan en omvat een groot aantal kansen en bedreigingen. Overheden zijn zich dus meer gaan interesseren voor de diepere lagen van het internet en voor de vraag hoe die bestuurd worden, hetgeen zich heeft vertaald in een toename van beleidsdocumenten van de overheid13.
Een deel van het veiligheidsbeleid beslaat het traditionele taakgebied van de Nederlandse krijgsmacht. De krijgsmacht is middels codificatie in de constitutie verankerd in onze
rechtsstaat. In artikel 97 Grondwet (Gw) is de doelstelling van en het gezag over de krijgsmacht vastgelegd. De doelomschrijving is drieledig: het beschermen van het grondgebied van het Koninkrijk en van diens bondgenoten, het beschermen van de belangen van het Koninkrijk en de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde.14 Het oppergezag is in artikel 97 Gw vastgelegd in lid twee van het artikel, en plaatst het oppergezag in handen van de regering. Slechts bij inzet van de krijgsmacht door de regering in het kader van de handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorder heeft de regering de plicht de Staten-Generaal in te lichten over een dergelijk besluit. Dit is vastgelegd in artikel 100 Gw. Een uitzondering op deze regel is tevens vastgelegd in dit artikel, lid twee; namelijk “indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.” Daarnaast zijn diverse andere wetten van toepassing op het werk van de krijgsmacht, zoals in de uitvoering van politietaken door de Koninklijke Marechaussee en bij de bewaking van militaire objecten.15 Het domein voor het opereren van de krijgsmacht is dus
9 AIV/CAVV, Digitale Oorlogvoering, 2011, p. 9. 10 Ibid, p.8.
11 Ducheine & Voetelink, Cyberoperaties, 2011. 12 WRR, De publieke kern van het internet, 2015, p. 18.
13 Zie o.a.: Kamerstukken II, 2010/11, 26 643, nr. 174, Kamerstukken II, 2011/12, 33 321, nr. 1, Defensie Cyber Strategie, Kamerstukken II, 2013/14, 26 643, nr. 291. In ieder van deze beleidsdocumenten benoemt de overheid de sterkere bedreiging van digitale veiligheid en het belang van adequate bescherming daartegen.
14 Ducheine ea., Towards a Legal Framework for Military Cyber Operations, 2012. 15 Ducheine ea., Towards a Legal Framework for Military Cyber Operations, 2012.
6 tweeledig –enerzijds zijn er onderdelen van de wet gericht op het optreden in het eigen territoir, anderzijds zijn er aspecten van de wet gericht op het expeditionair optreden van de krijgsmacht, al dan niet met het rechtmatig gebruik van geweld.
Met de hierboven genoemde inlichtingenverplichting heeft de Staten-Generaal een belangrijke invloed.16 De Kamers kunnen hiermee immers de juistheid van een regeringsbesluit toetsen aan de doelstellingen van artikel 97 Gw. Hoewel deze informatieplicht jegens de Kamers slechts bij situaties van toepassing is bij besluiten van de regering om de krijgsmacht in te zetten bij handhaving of bescherming van de internationale rechtsorde en geenszins een formeel instemmingrecht betreft, is steun van de volksvertegenwoordiging in de praktijk zeer belangrijk.17 De Kamers hebben daarnaast verschillende indirecte middelen, zoals het
budgetrecht of enquêterecht, om de regering te controleren of te corrigeren wanneer een besluit onvoldoende steun geniet.18 Voor de inzet van de krijgsmacht is het dus van groot belang
duidelijk te stellen in welk kader de inzet plaatsvindt, want krijgsmacht is de zwaardmacht van de rechtsstaat en is als zodanig wel gebonden aan de regels van die staat.19 Het kader waarin de zwaardmacht wordt ingezet is bepalend voor de procedure die bij inzet moet worden gevolgd. Ook bij de volledige of gedeeltelijke inzet van de krijgsmacht in het digitale domein is het bovenstaande van toepassing.
De twee bovenstaande zaken raken nu aan elkaar, gedreven door het besef dat digitale veiligheid een onderdeel moet zijn van het veiligheidsbeleid van de Nederlandse overheid.20 Het opereren in het digitale domein van de krijgsmacht wordt inmiddels gezien als een nieuw domein dat is toegevoegd aan de vier klassieke domeinen waarin strijdkrachten optreden – land, water, lucht en de ruimte.21 Maar wanneer we het belang van en de ambitie op het gebied van digitale veiligheid in het Nederlandse overheidsbeleid en de eigenschappen van het digitale domein zoals eerder genoemd in acht nemen, in hoeverre past het optreden van de krijgsmacht in het digitale domein dan nog binnen de drie bestaande doelomschrijvingen? Zijn die ogenschijnlijke scherpe scheidslijnen van de wet wel goed toepasbaar op de inzet in de ‘vijfde dimensie’? Dit scriptieonderzoek probeert op deze vragen antwoord te geven.
O
NDERZOEKSVRAGENDe probleemstelling van het onderzoek luidt:
In hoeverre past het beoogde optreden van de krijgsmacht in het digitale domein in de bestaande doelomschrijving van de krijgsmacht in de Grondwet?
De deelvragen van dit onderzoek luiden:
- Welke rol is de Nederlandse krijgsmacht aangewezen in de Grondwet?
16 Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 62. 17 AIV, Inzet van snelle reactiemachten, 2015, p. 25, 26.
18 Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 60. 19 Ducheine, Krijgsmacht, geweldgebruik en terreurbestrijding, 2008, p. 24. 20 Zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 694, nr. 1, p.3.
7 - Wat is het digitale domein en welke karaktereigenschappen van dit
domein zijn van belang voor het optreden van de krijgsmacht?
- Welke ambitie is door de Nederlandse regering beoogt wat betreft het
optreden van de krijgsmacht in het digitale domein?
Na het beantwoorden van deze deelvragen zal een antwoord geven op de hoofdvraag van dit onderzoek.
De krijgsmacht heeft tot taak de verdediging van het territoir, de bescherming van vitale belangen en de handhaving en bescherming van de internationale rechtsorde.22 Om effectief deze taken te kunnen uitvoeren heeft de krijgsmacht de ambitie om inzetbaar te zijn voor zowel defensieve als offensieve taken, in binnen en buitenland en in alle dimensies. Ter land, ter zee, in de lucht, in de ruimte en nu dus ook in het digitale domein.23 Met de uitbreiding van het arsenaal wil de krijgsmacht in staat zijn vaker effectief op te treden tegen bedreigingen, ook wanneer die zich manifesteren in het digitale domein. Het inzetten van de krijgsmacht betreft een van de zwaarstwegende besluiten die door de regering kan worden genomen, omdat het gaat om het aanwenden van het geweldsmonopolie–en bovendien vaak extraterritoriaal plaatsvindt.24 Het inzetten van militairen is daarom slechts toegestaan in uitzonderlijke situaties, en zoals eerder genoemd is de krijgsmacht gebonden aan de regels van de staat.
De bedreigingen in het digitale domein zijn sterk toegenomen en hebben bovendien een aantal bijzondere eigenschappen. De krijgsmacht zal zichzelf moeten leren adequaat met omgaan met de problematiek die hieruit voortvloeit, wil het in staat zijn haar grondwettelijke taken te kunnen uitvoeren. Zowel de ambitie van Defensie als de bedreigingen in het digitale domein zijn gewijzigd: om de frequentere digitale dreigingen te kunnen adresseren ontwikkeld de
krijgsmacht capaciteiten en procedures. Potentieel kan de krijgsmacht in de toekomst dus vaker effectief worden ingezet tegen dreigingen in het digitale domein.
Maar de rechtsregels die deze inzet beheersen zijn onveranderd. Het is onduidelijke of de onveranderde rechtsregels de uitgebreidere inzetmogelijkheden van de krijgsmacht nog afdoende beheersen. Nopen de eigenschappen van het digitale domein niet vaker tot heimelijke inzet of een beroep op verdediging –waarbij de controlerende rol van de
volksvertegenwoordiging wordt vermeden?
De doelstelling van dit onderzoek is inzicht te verschaffen in de verhouding tussen de geambieerde inzet van de krijgsmacht in het digitale domein en de Grondwettelijke doelomschrijving van de krijgsmacht.
M
ETHODOLOGIEDit onderzoek vormt de afsluitende scriptie voor het voltooien van de Master Militair Recht aan de Universiteit van Amsterdam. Gelet op de doelstelling van dit scriptieonderzoek heb ik een
22 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 15. 23 Tettero & De Graaf, Het vijfde domein voor de krijgsmacht, 2010.
8 verdeling aangebracht in mijn onderzoek, door antwoord te geven op de hierboven genoemde deelvragen. Deze deelvragen zijn bewust geordend: voordat ik tot een bespreking van de ontwikkeling op het gebied van digitale veiligheid kom, zal ik eerst het bestaande kader bespreken welke de rol aanduid van de krijgsmacht. Daarna is het mogelijk om, na duiding van de context, te komen tot een waardering van de uitgesproken overheidsambitie.
In dit onderzoek maak ik gebruik van kwalitatief onderzoek op het gebied van krijgsmacht en staatsrecht. Voor dit onderzoek maak ik gebruik van het grondwettelijk kader dat het optreden van de krijgsmacht behelst en vakliteratuur en beleidsdocumenten aangaande juridische en bestuurskundige aspecten van veiligheid in het digitale domein. Wat betreft de
beleidsdocumenten beperk ik mij tot het tot nu toe gepubliceerde overheidsbeleid, zoals openbare kamerbrieven.
Het belangrijkste concept van dit onderzoek is het legaliteitsbeginsel als onderdeel van rechtsstatelijkheid. Mijn onderzoek zal zich ook richten op het normatieve karakter van de grondwet, namelijk in hoeverre dit normatieve karakter standhoudt in het licht van uitgesproken overheidsambitie op het gebied van digitale veiligheid.
R
ELEVANTIESinds enkele jaren benadrukt de Nederlandse regering in een veelvoud aan kamerbrieven aan dat Nederland ook in het digitale domein wordt bedreigd.25 Met name door onze positie als belangrijk middelpunt van wereldwijd digitaal verkeer en onze afhankelijkheid van digitale middelen heeft Nederland een groot belang bij het waarborgen van de veiligheid op dit vlak. Niet alleen heeft de Nederlandse staat bij een aanval of incident in het digitale domein potentiële fysieke en materiële schade te duchten, bijzonder groot is de ontregelende potentie die uitgaat van een dergelijke ontwikkeling. Het lijkt dus vanzelfsprekend dat de overheid hoog inzet op de snelle ontwikkeling van capaciteiten om dit probleem te kunnen voorkomen, dan wel te kunnen pareren wanneer preventie niet langer mogelijk is. Maar zoals in de inleiding beschreven zijn de eigenschappen van het digitale domein en verschijningsvormen van dreigingen die daaruit voortkomen uiteenlopend, hetgeen een kant-en-klare oplossing voor dit probleem onmogelijk maakt.
De Nederlandse staat heeft als een van haar taken het garanderen van de veiligheid van haar burgers. De verantwoordelijkheid voor het waarborgen van veiligheid is verdeeld over verschillende departementen, waaronder het Ministerie van Defensie. De Nederlandse krijgsmacht is inzetbaar voor een deel van die taak, hetgeen duidelijk is vastgelegd in de grondwet. De krijgsmacht is in staat om deze veiligheid te waarborgen door te opereren in binnen- en buitenland. De krijgsmacht kan zowel defensief als offensief optreden. Ook daarin geeft de overheid aan de capaciteiten van het digitale domein te willen aanwenden om zo de inzetbaarheid van de krijgsmacht te vergroten.26
Nederland heeft dus een groot belang bij het waarborgen van de veiligheid in het digitale domein. De overheid toont daarin een hoge ambitie. De krijgsmacht speelt daar zo nodig een rol in. Maar ook de inzet van de Nederlandse krijgsmacht in het digitale domein zal binnen de
25 Zie o.a.: Kamerstukken II, 2010/11, 26 643, nr. 174, Kamerstukken II, 2011/12, 33 321, nr. 1, Defensie Cyber Strategie, Kamerstukken II, 2013/14, 26 643, nr. 291.
26 Dit is uitvoerig aan bod gekomen in het Algemeen Overleg over de actualisering van de Defensie Cyber Strategie, Kamerstukken II, 2014/15, 33 321, nr. 6.
9 rechtsstaat op enige wijze gestalte moeten krijgen. Daartoe zijn verschillende benaderingen mogelijk, maar de gekozen benadering zal moeten passen binnen de grondwettelijke
doelomschrijvingen. Dit onderzoek heeft tot doel het inzichtelijk maken van knelpunten tussen de grondwettelijke doelomschrijving van de Nederlandse krijgsmacht en de inzet van de krijgsmacht in het digitale domein.
Een deel van dit onderzoek is reeds verkennend uitgevoerd door andere wetenschappers27, maar er is nog weinig aandacht besteed aan de relatie van het diffuse karakter van het digitale domein en de strikte codificatie van de wet. Dit onderzoek kan dus bijdragen aan de
wetenschappelijke beeldvorming over het digitale domein, maar heeft ook militaire en juridische relevantie. Militair, omdat van de krijgsmacht hoogstwaarschijnlijk steeds vaker en intensiever inzet gevraagd gaat worden in het digitale domein, en juridisch, omdat dit onderzoek verdere duiding tracht te geven aan het toepasbare staatsrecht. Ten slotte heeft dit onderzoek een bestuurskundige relevantie, omdat het de bestuurskundige ambitie gebruikt als belichting van dit thema.
27 Ducheine e.a, Towards a Legal Framework for Military Cyber Operations, 2012, Ducheine, Legal framework for military cyber operations (toespraak), 2013 en AIV/CAVV, Digitale oorlogvoering, 2011.
10
D
E ROL VAN DE
K
RIJGSMACHT IN DE
G
RONDWET
D
E KRIJGSMACHT ALS STAATSINSTRUMENTDe eerste deelvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Welke rol is de Nederlandse krijgsmacht aangewezen in de Grondwet?
Om deze vraag te beantwoorden moet ik eerst stil staan bij de veiligheidsfunctie van de staat. Wat behelst het begrip veiligheid en welke begripsbepaling is in de Nederlandse context bruikbaar? Daarnaast moet ik nader kijken naar het begrip krijgsmacht, als onderdeel van de zwaardmacht – waaruit bestaat de zwaardmacht? Waaruit bestaat de krijgsmacht? Ten slotte is het van belang te begrijpen hoe de veiligheid en de krijgsmacht zijn verankerd in de rechtsstaat. Waarom en hoe hebben we deze begrippen in onze wet vastgelegd? Door deze vragen te
beantwoorden kan ik een antwoord geven op de eerste deelvraag.
V
EILIGHEIDIn Nederland wordt in de praktijk onder het begrip veiligheid een veelvoud aan concepten geschaard. Zo geeft het woordenboek de definitie “toestand van iemand die of iets dat veilig is”, waarbij ‘veilig’ wordt gedefinieerd als een status van “buiten gevaar” zijn of “tegen aantasting of gevaar verzekerd” zijn.28 Waar in het Engels de termen ‘security’ en ‘safety’, twee verschillende concepten aanduiden, zijn deze begrippen in het Nederlands in één woord vervat.29 In de
academische wereld wordt veiligheid normaliter geassocieerd met het vrijwaren van dreigingen ten opzichte van bepaalde gekoesterde waarden, in het bijzonder bedreigingen die het
voorbestaan van een bepaalde zaak in gevaar brengen.30 Veiligheid is daarmee een centraal concept in internationale betrekkingen.
Desondanks wordt zelden afdoende bij het begrip veiligheid stilgestaan. De definitie van het begrip veiligheid is namelijk sterk afhankelijk van de toegepaste denkwijze in internationale betrekkingen31, de historische context32 en loopt daarnaast sterk uiteen van land tot land33. Veiligheid is een tegenwoordig politiek verzamelbegrip geworden, een generieke term die betekenis ontleent aan het woord wat eraan verbonden wordt: energie veiligheid, sociale veiligheid, economische veiligheid, voedselveiligheid et cetera.34 Met het bijgevoegde woord wordt duiding gegeven aan omwille van wie, wat en hoe veiligheid wordt geboden, zo lijkt het. De wildgroei aan definities heeft echter geleid tot vertroebeling van het begrip. Het is daardoor
28 Van Dale Online Professioneel Nederlands, s.v. ‘veiligheid’, ‘veilig’.
29 Van Asselt & De Graaf, Veiligheid terug in onze grondwet, NRC, 13-08-2013, [online]. Van Asselt & De Graaf hanteren de definitie zoals gebruikt in de strategie Nationale Veiligheid, zie Kamerstukken II, 2006/07, 30 821, nr. 3, B1, Strategie Nationale Veiligheid, p. 9.
30 Williams, Security Studies: an introduction, 2008, p. 5.
31 Voor een uiteenzetting van de verschillende perspectieven op het begrip veiligheid, zie Buzan & Hansen, The Evolution of International Security Studies, 2009, p. 38.
32 Voor een uiteenzetting van de veranderende betekenis in de geschiedenis, zie Wæver, Security: A Conceptual History For International Relations, 2012, en De Graaf, Nationale veiligheid in historisch perspectief, I, II, III, 2012.
33 WRR, De Publieke Kern van het Internet, 2015, p. 43.
34 Wæver, Security: A Conceptual History For International Relations, 2012, p. 4,5. Zie ook, Baldwin, The concept of security, 1997, p. 24 en Dunn Cavelty & Mauer, The Routledge Handbook of Security Studies 2010.
11 eenvoudiger geworden om het woord veiligheid te ge- of misbruiken om specifieke belangen te dienen.35 Voor een adequate begripsbepaling van veiligheid is het dus van belang inzicht te verkrijgen in de vragen ten behoeve van wie, voor welke waarden, in welke mate, tegen welke bedreigingen, met welke middelen, tegen welke prijs en gedurende welke periode deze bescherming moet worden geboden.36 Hoewel deze discussie een sterke invloed heeft op de wijze waarop en de mate waarin veiligheid een rol wordt toegekend, reikt te ver om hieraan in dit onderzoek uitgebreid aandacht te besteden. Het volstaat op te merken dat een dergelijke discussie ook over het digitale domein plaatsvindt, waar ik op terugkom in de inleiding van hoofdstuk drie.37
Ten behoeve van dit onderzoek volg ik het traditionele gedachtegoed van Hobbes en realisme in internationale betrekkingen. Deze denkwijze gaat uit van het idee dat individuele burgers zich vrijwillig verenigen in een natiestaat. De burger staat toe dat de natiestaat bepaalde individuele vrijheden inperkt in ruil voor een aantal collectieve voorrechten, waaronder de waarborging van collectieve veiligheid.38 Door de vereniging van de burger in de staat en de verschuiving van rechten is het geweldsmonopolie ondergebracht in de staat. De staat wordt daarmee de belangrijkste factie in internationale betrekkingen en heeft als hoofdtaak het verschaffen van veiligheid.39 De grondslag van de overheidsmacht ligt in de monopolisering van geweld, het voorkomen van eigenrichting en het beslechten van geschillen -de harde taakvelden van de staat: veiligheid, orde en recht.40 Het geweldsmonopolie is absoluut, maar de overheidsmacht is niet onbegrensd. De rechtsstaat biedt de mogelijkheid tot het verschaffen van bescherming dóór de staat, maar evenzo belangrijk bescherming tegen de staat en mogelijk willekeurig optreden ervan –zoals in het vorige hoofdstuk is benoemd.41 Dit brengt met zich mee dat elke verruiming van de beschermingsmogelijkheden van de staat ten behoeve van de burger samen moet gaan met het instellen van controlefuncties, checks and balances, op het overheidsoptreden.42
Het staats-centrisch perspectief uit het realistische gedachtengoed wordt niet alleen academisch betwist43, ook staat het in praktijk onder druk. Voorbeelden hiervan zijn de toenemende
populariteit van eigenrichting44 en zelfbewapening45, de toename van particuliere beveiliging46 en mogelijke bewapening met vuurwapens van particuliere beveiligers.47 In deze dynamische context verkent of verkiest de overheid bij gelegenheid een alternatieve positie, zij het in beperkte mate en weloverwogen.48 De voorname rol en centrale positie van de overheid en de
35 Zie voor een heldere uiteenzetting: Baldwin, The concept of security, 1997. 36 Ibid.
37 Zie p. 20.
38 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 10, 11. Buzan & Hansen, The Evolution of International Security Studies, 2009, p. 24, 25.
39 WRR, De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat, 2002, p. 53. Cachet, Public security in the Netherlands: the evolution of problems and policy, 2008.
40 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 10, 12. 41 WRR, De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat, 2002, p. 249.
42 WRR, De publieke kern van het internet, 2015, p. 43.
43 Buzan & Hansen, The Evolution of International Security Studies, 2009. 44 Smits, Filmpje ‘Eindhoven’ schendt privacy niet, NRC, 29-01-2013, [online]. 45 Weijts, We moeten onszelf bewapenen, NRC, 07-01-2016, [online].
46 Kuitenbrouwer, De veiligheid geprivatiseerd, NRC 24-01-2008, [online].
47 Willems, Verzekeraars willen schepen bewapenen tegen piraten, NRC, 12-06-2012, [online].
48 Een voorbeeld van de keuze voor een alternatief standpunt is terug te lezen in de verhandelingen in de Kamer over het toestaan van private beveiligingsteams aan boord van koopvaardijschepen in
12 staat als geheel zijn daardoor niet onveranderlijk, maar evolueren naar gelang noodzaak,
mogelijkheid en opportuniteit.49
Wanneer we het pluriforme karakter van het begrip veiligheid in acht nemen en een keuze maken in denkrichting, dan resteert de vraag wat een bruikbare definitie is in de Nederlandse context. Het huidige Nederlandse veiligheidsbegrip, zoals gehanteerd door de overheid, is gebaseerd op de begrippen nationale veiligheid en vitale belangen, zoals omschreven in de strategie Nationale Veiligheid50, en strategische belangen, zoals benoemd in de Internationale Veiligheid Strategie.51 De nationale veiligheid is in het geding als vitale belangen van onze staat en/of onze samenleving zodanig bedreigd worden dat sprake is van – potentiële –
maatschappelijke ontwrichting. Dit omvat aantasting door menselijk handelen en aantasting door rampen en ongelukken. De vitale belangen zijn: territoriale veiligheid, economische
veiligheid, ecologische veiligheid, fysieke veiligheid, politieke en sociale stabiliteit.52 Strategische belangen zijn de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, een goed functionerende internationale rechtsorde en economische veiligheid.53 Dat deze
veiligheidsstrategieën en de daarin vermelde begripsbepalingen vaak verbonden zijn en elkaar overlappen is zowel door politici54 als academici55 onderkend. Ten behoeve van dit onderzoek volg ik de verkorte weergave van Ducheine, die in zijn onderzoek de vitale- en strategische belangen bundelt.
Figuur 1: Nationale veiligheid & vitale belangen56
veiligheidsvoorziening door de staat onmogelijk is. Zie AIV, Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden (2010).
49 WRR, Onzekere veiligheid, 2008, p. 35,36. Zie ook, Ducheine, Mythen over digitale oorlogsvoering en recht, Oratie, 2016.
50 Kamerstukken II, 2006/07, 30 821, nr. 3, B1, Strategie Nationale Veiligheid, p. 9. 51 Kamerstukken II, 2012/13, 33 694, nr. 1, B1, Internationale Veiligheidsstrategie, p. 11. 52 Kamerstukken II, 2006/07, 30 821, nr. 3, B1, Strategie Nationale Veiligheid, p. 10. 53 Kamerstukken II, 2012/13, 33 694, nr. 1, B1, Internationale Veiligheidsstrategie, p. 11. 54 Kamerstukken II, 2015/16, 33 694, nr. 8, B1, Internationale Veiligheidsstrategie, p. 1.
55 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 17-20, Zandee, De nexus externe-interne veiligheid, 2014, Rood, et al., De relatie tussen externe en externe-interne veiligheid, 2014, p. 73.
56 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 20. Internationale Rechtsorde Economische veiligheid Fysieke veiligheid Sociale & Politieke stabiliteit Ecologische veiligheid Territoriale veiligheid
13 Hiermee heb ik een aantal elementen van de definitie van veiligheid omvat: de Nederlandse staat (door wie57) biedt bescherming ten behoeve van haar burgers (voor wie) tegen aantasting van vitale en strategische belangen (voor welke waarden58), met oog voor bescherming van de burger tegen de overheid (tegen welke prijs). Op dit laatstgenoemde kom ik hieronder nog terug. Dat rest ons de vragen: tegen welke bedreigingen, met welke middelen en gedurende welke periode deze beschermingen moet worden geboden. Dat brengt mij bij het domein van de zwaardmacht – in andere woorden: met welke middelen de staat het geweldmonopolie kan uitoefenen om veiligheid te waarborgen.
Z
WAARDMACHT&
DE KRIJGSMACHTZoals hierboven vermeld heeft binnen de grenzen van de rechtsstaat de overheid een exclusief geweldsmonopolie, zowel binnen het eigen territoir alsook buiten het eigen territoir. Dit geweldsmonopolie geeft de staat de mogelijkheid haar geweldsbevoegdheid te hanteren om onder alle omstandigheden veiligheid te kunnen garanderen: de zwaardmacht59 of het dwangapparaat.60 De uitoefening van dit geweldsmonopolie heeft de overheid belegd bij de krijgsmacht en de politie. De krijgsmacht is primair verantwoordelijk voor de externe veiligheid van de staat, de politie primair verantwoordelijk voor de interne veiligheid van het land.
Daarmee treedt de krijgsmacht op tegen bedreigingen van buiten de landsgrenzen, de politie tegen bedreigingen vanuit de eigen samenleving. Waar de politie met name gericht is op de bescherming van burgers van de staat, c.q. handhaving van de rechtsorde en hulpverlening, is de krijgsmacht bij machte om de staat zelf -als zodanig -te beschermen, door oorlogsvoering ofwel optreden hoog in het geweldsspectrum.61
De krijgsmacht is een verzamelbegrip. Het omvat de gezamenlijke militaire middelen van een natie, het is de overheidsdienst “belast met de veiligheid tegenover vreemde aanvallers, bestaande ui land-, zee- en luchtmacht.”62 De frase ‘tegenover vreemde aanvallers’ is eigenlijk verkeerd -in het voorgaande heb ik aangegeven dat het gaan om de waarborging van veiligheid op verschillende vlakken, namelijk vitale belangen en strategische belangen. Een leidraad voor de definiëring van de krijgsmacht is terug te vinden in de Geneefse verdragen, waarin de krijgsmacht onder art. 43 Aanvullend Protocol I63 is gedefinieerd als alle georganiseerde gewapende strijdkrachten, groepen en eenheden, onder een verantwoordelijk bevel staan en onderworpen zijn aan een intern tuchtrechtelijk systeem.64 In Nederland vallen hieronder alle
57 Zie o.a. artikel 3(1)a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden: “Onverminderd hetgeen elders in het Statuut is bepaald, zijn aangelegenheden van het Koninkrijk: a. de handhaving van de
onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk.”
58 In de strategie Nationale Veiligheid is een tevens een poging gedaan de kernwaarden van de
Nederlandse samenleving te verwoorden: deze kernwaarden reflecteren voornamelijk de grondrechten zoals vervat in de Grondwet, zie Kamerstukken II, 2006/07, 30 821, nr. 3, B1, Strategie Nationale Veiligheid, p. 11.
59 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 15. Het woordenboek noemt dit “de macht van de staat om desnoods gewapenderhand zijn wil aan de burgers op te leggen”, Van Dale Online Professioneel Nederlands, s.v. ‘zwaardmacht’.
60 Belinfante & De Reede, Beginselen van het Nederlands staatsrecht, 2005, p. 8. 61 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 16.
62 Van Dale Online Professioneel Nederlands, s.v. ‘krijgsmacht, ‘veilig’. Het begrip krijgsmacht heeft in 1955 de aanduiding zee- en landstrijdkrachten vervangen in de Grondwet, zie Kamerstukken II, Handelingen, 1955/56, 4023, nr.3.
63 Aanvullend Protocol bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten van 12 december 1977 (AP I).
14 militairen van de verschillende krijgsmachtdelen; te weten de Koninklijke Marine (KM),
Koninklijke Landmacht (KL), Koninklijke Luchtmacht (KLu), Koninklijke Marechaussee (KMar). Dit laatste krijgsmachtdeel valt onder de definitie uit AP I, hoewel het korps ook politietaken uitvoert onder het gezag van andere ministeries.65 De bewakingsorganisaties van de Marine en de Landmacht zijn voorbeelden van organisaties van een paramilitaire organisatie die in tijd van een gewapend conflict deel uitmaken van de strijdkrachten.66 Al deze onderdelen vormen in Nederland dus samen het verzamelbegrip krijgsmacht.
De traditionele domeinafbakening van politie en leger is in de 21ste eeuw niet langer zuiver, doordat de twee concepten sterker verweven zijn geraakt en wordt tegenwoordig dus vaker gekeken naar het omvattende begrip nationale veiligheid.67 De veranderende betekenis van het concept veiligheid en de verbondenheid van de verschillende belangen hierin heb ik hierboven besproken. Er zijn daarnaast andere redenen te vinden voor deze verschuiving. In de eerste plaats is in Nederland deze domeinafbakening nooit zuiver ingevoerd; de KMar heeft namelijk als militair politiekorps een beperkte politietaak. Daarnaast worden bedreiging niet langer bezien op basis van oorsprong, maar op basis van aangrijpingspunt.68 Verder wordt sinds het einde van de Koude Oorlog zowel de krijgsmacht als de politie breder ingezet: de krijgsmacht wordt in toenemende mate ingezet bij crisisbeheersing en hulpverlening en de politie wordt tegenwoordig ook bij vredesmissies ingezet. Hoewel de tweedeling in domeinen nu vervaagt is het zeker niet zo dat er geen concentratie mogelijk is op de primaire domeinen van de
zwaardmacht.
Dit brengt mij bij de taakstelling van de krijgsmacht.
Z
WAARDMACHT&
R
ECHTSSTAATZoals in de inleiding van dit hoofdstuk is opgemerkt is het belangrijk te begrip te hebben van de vraag waarom veiligheid en de krijgsmacht überhaupt zijn verankerd in de wet, om tot een beoordeling te kunnen komen van de inzet van de krijgsmacht in het digitale domein. De codificatie van de krijgsmacht en veiligheid is gebaseerd op het legaliteitsbeginsel.
L
EGALITEITSBEGINSELZoals eerder genoemd is het geweldsmonopolie absoluut, maar zeker niet onbegrensd. Het optreden van de staat moet juist zijn, maar moet tevens juist worden uitgevoerd. Dit brengt mij tot het legaliteitsbeginsel, een grondbeginsel van de democratische rechtsstaat69. Het
legaliteitsbeginsel is tweeledig: het betekent enerzijds dat ieder bestuursorgaan in een democratie voor de uitoefening van bevoegdheden een rechtsbasis heeft, anderzijds dat de bevoegdheid nimmer kan worden uitgeoefend zonder verantwoording schuldig te zijn of dat er op uitoefening geen controle staat. Het heeft enerzijds als doel willekeur in het
overheidsoptreden te verhinderen en daarmee de burger te beschermen tegen de overheid en anderzijds als doel het verankeren rechtszekerheid.
65 Zie ook, art. 4 Politiewet 2012.
66 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 31.
67 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 13, 16. Zie ook Lutterbeck, Blurring the Dividing Line: The Convergence of Internal and External Security in Western Europe, 2005.
68 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p.17.
69 WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, 2002, p. 53. Zie ook Belinfante en De Reede, Beginselen van het Nederlands staatsrecht, 2005, p. 8.
15 Het eerste deel van het legaliteitsbeginsel omvat dat iedere, met dwang gepaard gaande
overheidshandeling, hetzij van bestuur, hetzij van de rechterlijke macht, gebonden is aan een wettelijke grondslag. De uitvoerende en rechtsprekende macht mogen slechts handelen, voor zover dat in wettelijke regels is voorzien.70 Een voorbeeld hiervan is terug te zien in art. 16 Gw: “Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.” Het tweede deel van het legaliteitsbeginsel wordt door verschillende auteurs verschillend benaderd. Zo benadrukken Belinfante en De Reede de verantwoordingsplicht als tweede element: dit omvat dat niemand een bevoegdheid kan uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat.71 De vorm waarin deze verantwoording is vastgelegd of de wijze waarop de controle wordt is onbelangrijk, dat er controle behoort te zijn is van primair belang. Een voorbeeld van de verantwoordingsplicht is vervat in art. 68 Gw, waarin de informatieplicht van ministers naar de Kamers is geregeld. Een voorbeeld controle is art. 70 Gw, waarin het recht tot parlementair onderzoek is vastgelegd. Andere auteurs benadrukken de overeenstemming met het toepasbare rechtsregime: dit omvat dat overheidsoptreden qua inhoud en procedure in overeenstemming met zijn met de daarvoor geldende rechtsregels72.
Daarnaast kan er onderscheid worden gemaakt tussen het ‘harde’ en ‘zachte’ aspect van het legaliteitsbeginsel. De twee bovenstaande elementen van het legaliteitsbeginsel vallen onder het ‘harde’ aspect. Het ‘zachte’ legaliteitsbeginsel verlangt publieke of parlementaire steun voor zowel de rechtsbasis, de rechtsregimes als de uiteindelijke effecten van overheidsoptreden.73 De interactie tussen draagvlak, rechtsbasis, rechtsregimes is voortdurend relevant: vóór, tijdens en na besluitvorming, tijdens de uitvoering en gedurende de verantwoording van de
besluitvorming en uitvoering. Het spreekt voor zich dat hoe ingrijpender het overheidsoptreden, des te belangrijker het draagvlak, verantwoording en toezicht74.
Zoals ik in de inleiding van dit onderzoek heb genoemd is de inzet van de krijgsmacht een van de zwaarste overheidsinstrumenten.75 De inzet van de krijgsmacht is slechts onder strikte
omstandigheden toegestaan en is daarbij in de parlementaire praktijk onderhevig aan
verschillende controles: zo heeft de kamer geen formeel instemmingsrecht, maar wordt in de praktijk altijd een brede steun van de gehele volksvertegenwoordiging gezocht bij een dergelijk besluit. Niet alleen doordat het optreden in het digitale domein in de toekomst
hoogstwaarschijnlijk vaker zal voorkomen, door frequentere manifestaties van digitale
dreigingen en uitgebreide capaciteiten van de krijgsmacht, maar ook omdat het optreden in het digitale domein een aantal bijzondere eigenschappen kent is het aannemelijk dat er vaker een beroep moet worden gedaan op de wet. Ongeachte of de grondwettelijke doelomschrijving voor de krijgsmacht inhoudelijk of procedureel nog een zuivere grondslag geeft voor de volledige of gedeeltelijke inzet van de krijgsmacht in het digitale domein geeft het bovenstaande aan dat inzet altijd zal moeten geschiedden op basis van de bestaande bepalingen en dat de bevoegdheid
70 Belinfante en De Reede, Beginselen van het Nederlands staatsrecht, 2005, p. 10. 71 Belinfante en De Reede, Beginselen van het Nederlands staatsrecht, 2005, p. 11.
72 Zie Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p.25, en WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, 2002, p. 53.
73 In militaire doctrine wordt het legaliteitsbeginsel in combinatie met maatschappelijke draagvlak ook wel aangeduid met de term ‘legitimiteit’. Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p.26. Zie ook, Ducheine, Mythen over digitale oorlogsvoering en recht, Oratie, 2016, p. 8.
74 Ducheine, Mythen over digitale oorlogsvoering en recht, Oratie, 2016, p. 8.
16 om tot inzet over te gaan altijd aan controle onderhevig moet zijn. Het legaliteitsbeginsel is dus een leidend concept in dit onderzoek –het onderstreept het inhoudelijk en procedureel belang van de bepalingen weer.
Gelet op het bovenstaande kan ik nu op zoek gaan naar bestaande bepalingen aangaande de inzet van de krijgsmacht.
D
OELOMSCHRIJVING IN DE WETHierboven heb ik beschreven waarom veiligheidsvoorziening en de inzet van de zwaardmacht in grondwetsbepalingen zijn opgenomen. Dat brengt mij op de vraag hoe de zwaardmacht dan in de wet is vastgelegd. Veiligheidsvoorziening is, zoals eerder genoemd, een tweedelig instrument: de politie draagt primair zorg voor interne veiligheid, de krijgsmacht is primair
verantwoordelijk voor externe veiligheid. Maar deze tweedeling is slechts tot op zekere hoogte in de wet. Ik zal de wettelijke bepalingen bespreken aan de hand van de superioriteitsregel; ten eerste grondwettelijke bepalingen –daarna overige wetsbepalingen.
De doelstelling van en het gezag over de Krijgsmacht is vastgelegd in art. 97 (1) Gw. De
doelstelling is drieledig: ten eerste het beschermen van het grondgebied van het Koninkrijk76 en van diens bondgenoten77, ten tweede het beschermen van de belangen van het Koninkrijk en de ten derde handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Deze grondwettelijke doelomschrijving wordt vaak vertaald door academici en ambtenaren. Ik volg hierbij de gebruikelijke beschrijving van Ducheine om beter aan te sluiten bij het begrip nationale veiligheid, zoals genoemd in de verschillende veiligheidsstrategieën: “[t]en behoeve van (a) de verdediging, en (b) de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, alsmede (c) ter bescherming van de [overige vitale] belangen van het Koninkrijk, is er een krijgsmacht.”78 De eerste twee doelomschrijvingen omvatten de basis voor de eerste en derde hoofdtaak uit de grondwet: simpel gezegd de verdediging van Nederland en internationale crisisbeheersings- en vredesoperaties. De derde doelomschrijving sluit aan bij de belangen zoals omschreven in de veiligheidsstrategieën die ik eerder al heb besproken.
Defensie heeft de doelstelling zoals gecodificeerd in de grondwet vertaald in de nota over de toekomst van de krijgsmacht uit 201379, waarmee ook ambtenaren de grondwettelijke
doelomschrijving aan interpretatie hebben onderworpen. In de beleidsnotitie ‘In het belang van Nederland’ zijn drie hoofdtaken vermeld: bescherming van het eigen en het
bondgenootschappelijk grondgebied, met inbegrip van het Koninkrijk in het Caribisch gebied; bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; ondersteuning van civiele
autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Het moge duidelijk zijn dat de bovenstaande taakomschrijvingen van het
76 Hieronder valt ook de verdediging van overzeese delen van het Koninkrijk: “De handhaving van de onafhankelijkheid en verdediging van het Koninkrijk”, alsmede “het waarborgen van […] rechten,
vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur” is “een aangelegenheid van het Koninkrijk”, op basis van art. 3(1)a Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Conform art. 1(1) Aanwijzingen inzake de inzet van de krijgsmacht in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten kunnen de respectievelijke gouverneurs “beschikken […] over de krijgsmacht ter handhaving van de onafhankelijkheid en verdediging van Aruba, van Curaçao, onderscheidenlijk van Sint-Maarten.”
77 Dit is in de eerste plaats gericht op de bescherming van NAVO-bondgenoten. Zie art. 5 Noord-Atlantisch Verdrag (NAVO-verdrag), Washington, 04-04-1949
78 Ducheine, Legal framework for military cyber operations, Toespraak, 2013, p. 14. Zie ook Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 58, 59.
17 Ministerie van Defensie, in het bijzonder de derde hoofdtaak ‘ondersteuning’, vele malen
restrictiever lijkt dan de grondwettelijke bepaling ‘bescherming van de belangen van het Koninkrijk’. De beleidsnota is duidelijk ondergeschikt aan de grondwettelijke bepaling.80 Zoals hierboven genoemd moet niet alleen inhoudelijk maar ook procedureel de letter van de wet worden gevolgd wil voldaan worden aan het legaliteitsbeginsel. Ook de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht is in de grondwet geregeld. Het oppergezag is in art. 97 (2) Gw vastgelegd: het plaatst het oppergezag in handen van de regering. Hieruit blijkt het
instrumentele karakter van de krijgsmacht, het is ondergeschikt aan het civiele gezag. Het parlement heeft bij de inzet een enkel controlerende functie.81 Slechts bij inzet van de krijgsmacht door de regering in het kader van de handhaving en bevordering van de
internationale rechtsorder heeft de regering formeel de plicht de Staten-Generaal in te lichten over een dergelijk besluit. Dit is vastgelegd in art. 100 Gw. Een uitzondering op deze regel is tevens vastgelegd in art. 100 (2) Gw, namelijk: ‘indien dwingende redenen het vooraf
verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.’ In de praktijk wordt het parlement echter veelal geïnformeerd en geconsulteerd op vrijwillige basis, omdat een brede steun van de volksvertegenwoordiging noodzakelijk wordt geacht bij de inzet van de krijgsmacht.82
Daarnaast is het van belang stil te staan bij het andere onderdeel van de zwaardmacht, de politie, omdat de krijgsmacht middels de KMar deelt in het uitvoeren van de politietaak. Taakstelling politie heeft een grondslag in de Politiewet 2012, om precies te zijn in art. 3: “De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.” Hieruit blijkt dat interne veiligheid tot
verantwoordelijkheid van de politie is gemaakt. Zoals gezegd heeft de KMar een beperkte politietaak die gecodificeerd is in art. 4 Politiewet 2012, en heeft als zodanig ook een rol in het waarborgen van de interne veiligheid. In de uitvoering van de politietaak voert de KMar haar taken uit onder het gezag van het Openbaar Ministerie en de Minister van Veiligheid en Justitie. De politietaken van de KMar zijn van belang voor Defensie, omdat de KMar in staat moet zijn de juistheid van het optreden van de krijgsmacht te kunnen toetsen en mogelijke strafbare feiten tegen en binnen de krijgsmacht te kunnen onderzoeken. Dit geldt evenzo voor zaken die zich voordoen in het digitale domein.83
Naast de uitvoering van politietaken door de Koninklijke Marechaussee bestaan er regelingen voor bijstandverlening van de krijgsmacht in brede zin, waarin drie modi te onderkennen zijn. Ten eerste gaat het om bijdragen in nationale context, zoals in het kader van rechtshandhaving. Hieronder vallen ondersteuning bij de handhaving van de openbare orde84, de strafrechtelijke
80 Zie ook Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 59.
81 Deze controlerende functie is hoofzakelijk indirect: zo is het parlement mede-grondwetgever,
medewetgever, heeft het parlement budgetrecht, heeft het parlement recht van informatie, amendement en enquête, en de mogelijkheid om een motie van afkeuring of wantrouwen in te dienen. Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 60.
82 Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 60. 83 Zie Kamerstukken II, 2014/15, 33 321, nr. 5, p. 5.
84 Zoals de ondersteuning van de politie door de Mobiele Eenheid van de KMar, zie NRC, Rellen bij Arena: 3 agenten gewond, NRC, 05-02-2007 [online].
18 handhaving van de rechtsorde85 en voor het verrichten van taken ten dienste van justitie.
Daarnaast kan er in nationale context bijstand worden verleend bij rampen en/of zware ongevallen86 of steun in openbaar belang87. Ten tweede kan het hier gaan om
terbeschikkingstelling voor de handhaving van de inwendige veiligheid en openbare orde op de voormalige Nederlandse Antillen, nu Aruba, Curaçao en Sint-Maarten.88 De derde modus maakt operaties mogelijk om gegijzelde Nederlanders te bevrijden of hulp te verlenen bij rampen in het buitenland. De krijgsmacht is in de uitvoering van deze taak inmiddels een structurele
veiligheidspartner. 89
Verder zijn er een aantal andere bepalingen die van belang zijn voor de inzet van de krijgsmacht. Hierbij gaat het ten eerste om de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (WIV), waarin de basis ligt voor het optreden van zowel de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). De inlichtingenfunctie van deze diensten stelt bijvoorbeeld de MIVD in staat om informatie af te luisteren en op te nemen in geval van gevaarstelling, bedreigen van de veiligheid of overige belangen90, taken die ook
kunnen worden uitgevoerd in het digitale domein.91 Ten tweede is er de Rijkswet geweldgebruik bewakers militaire objecten, waarin het gebruik van geweld bij de bewaking en beveiliging van militaire objecten is geregeld. Deze regeling richt zich in het bijzonder op de fysieke bewaking en beveiliging van objecten zoals militaire radiostations en zendposten.92
Uit het bovenstaande is duidelijk dat veiligheid en de inzet van de zwaardmacht stevig
verankerd zijn in de Nederlandse wet. Enerzijds in de grondwet, anderzijds in overige wettelijke bepalingen.
C
ONCLUSIEDe eerste deelvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Welke rol is de Nederlandse krijgsmacht aangewezen in de Grondwet?
Om deze vraag te beantwoorden heb ik eerst de veiligheidsfunctie van de staat besproken. Verder heb ik het begrip krijgsmacht besproken, als onderdeel van de zwaardmacht. De zwaardmacht is opgedeeld in de politie en de krijgsmacht. De krijgsmacht bestaat uit de militairen ingedeeld bij de marine, landmacht, luchtmacht en marechaussee. De begrippen veiligheid en de zwaardmacht zijn gecodificeerd in de wet, op basis van het legaliteitsbeginsel. Niet alleen de inhoudelijke aspecten maar ook de procedurele aspecten voor de inzet van de
85 Zoals de ondersteuning van de KL bij de opsporing van drugshandel, zie NRC, Landmacht ingezet tegen coffeeshops in Brabant, NRC, 05-07-2014 [online]. Zie ook De Ridder, Systematisch en professioneel speuren, Defensiekrant, 10-04-2015 [online].
86 Zoals de ondersteuning door brandweereenheden van defensie bij een grote brand in Moerdijk, zie Defensiekrant, Inzet Defensie bij Moerdijkramp, Defensiekrant, 13-01-2011 [online].
87 Zoals bij de uitbraak van besmettelijke ziektes, zie NRC, Leger ingezet bij vogelpest, NRC, 05-04-2003 [online].
88 Zie art. 1(2) Aanwijzingen inzake de inzet van de krijgsmacht in Aruba, Curaçao en Sint Maarten. 89 Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik & Terreurbestrijding, 2008, p. 54.
90 Zie art. 6(2)a WIV 2002, en art. 7(2)a WIV 2002.
91 Ducheine, et al. Towards a Legal Framework for Military Cyber Operations, 2012, p. 114. 92 Ducheine, et al. Towards a Legal Framework for Military Cyber Operations, 2012, p. 115.
19 zwaardmacht zijn vastgelegd. Zo is voor het uitvoeren van de bevoegdheid een rechtsbasis en kan controle worden toegepast op de uitvoering.
De begrippen veiligheid en de zwaardmacht zijn vastgelegd in de grondwet en overige wetten. Art. 97 Gw bepaald de doelstelling van en het gezag over de krijgsmacht, art. 100 Gw behelst de informatieplicht van de regering jegens de Kamers bij inzet van de krijgsmacht. Zoals genoemd is hierbij de informele parlementaire praktijk van groot belang: de volksvertegenwoordiging wordt vrijwel altijd geïnformeerd bij een besluit tot inzet om een brede steun te vergaren voor een dergelijk besluit. De Politiewet regelt de taakstelling van de politie en de politietaak van de KMar. Verder zijn er wetten die voorzien in bijstandverlening van de krijgsmacht in het belang van openbare orde, hulpverlening, overige bijstand, bewaking van militaire objecten en
terbeschikkingstelling van de krijgsmacht in overzeese gebieden. De WIV regelt de inzet van de inlichtingendiensten.
Met het bovenstaande kan ik een antwoord geven op de eerste deelvraag. De krijgsmacht heeft een brede rol, die zich uitstrekt over de interne en externe component van veiligheid. De doelomschrijving kent zowel zuiver militair als civiele taken.
“Ten behoeve van (a) de verdediging, en (b) de handhaving en de bevordering van de
internationale rechtsorde, alsmede (c) ter bescherming van de [overige vitale] belangen van het Koninkrijk, is er een krijgsmacht.”93
Binnen dit kader moeten het optreden van de krijgsmacht in het digitale domein worden bezien. Het opereren in het digitale domein van de krijgsmacht wordt immers gezien als een nieuw domein dat is toegevoegd aan de vier klassieke domeinen waarin strijdkrachten optreden – land, water, lucht en de ruimte.94
93 Ducheine, Legal framework for military cyber operations (toespraak), 2013, p. 14. Zie ook Ducheine & Arnold, Besluitvorming bij cyberoperaties, 2015, p. 58, 59.
94 Tettero & De Graaf, Het vijfde domein voor de krijgsmacht, 2010, p. 246 en Ducheine & Voetelink, Cyberoperaties: naar een juridisch raamwerk, 2011, p. 274.
20
H
ET DIGITALE DOMEIN EN KARAKTERISTIEKEN
I
NLEIDINGDe tweede deelvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Wat is het digitale domein en welke karaktereigenschappen van dit domein zijn van belang voor het optreden van de krijgsmacht?
In de laatste jaren is er een groot scala aan publicaties geweest aangaande het digitale domein. Het onderwerp heeft zowel in de private en de publieke sector meer aandacht heeft gekregen. Maar met deze verscheidenheid aan documenten is ook een waaier aan definities gelanceerd –de een nog pakkender dan de andere95. Om de bovenstaande vraag te beantwoorden moet ik de verschillende begrippen uitleggen. Wat is het digitale domein? Wat is digitale veiligheid? Is digitale veiligheid een op zichzelf staand belang of is het opgenomen in de overige vitale belangen van de staat? Bovendien heeft, zoals genoemd in de inleiding, het digitale domein een aantal bijzondere eigenschappen. Waardoor onderscheid digitale veiligheid zich van veiligheid in de traditionele domeinen? Omdat ik mij in dit onderzoek richt op de inzet van de krijgsmacht in het digitale domein, zal ik ook de volgende vragen moeten beantwoorden: waarom zijn de eigenschappen van het digitale domein van belang voor het optreden van de krijgsmacht? Door stapsgewijs een antwoord te geven op bovenstaande vragen kan ik een antwoord geven op tweede deelvraag.
B
EGRIPSBEPALINGH
ET DIGITALE DOMEINWat bedoelen we met het begrip digitaal domein? Als uitgangspunt gebruik ik de in het
voortgangsbericht van het Ministerie van Defensie in 2014 genoemde definitie van informatie- en communicatietechnologie, beter bekend in de afgekorte vorm ICT. ICT wordt in dit bericht uit de Nationale Cyber Security Strategie (NCSS) gelijkgesteld aan het digitale domein als “het geheel van digitale informatie, informatie-infrastructuren, computers, systemen, toepassingen en de interactie tussen informatietechnologie en de fysieke wereld waarover communicatie en informatie-uitwisseling plaatsvindt. Hiermee wordt dus niet alleen het internet bedoeld, maar ook alle niet met het internet verbonden netwerken of andere digitale apparaten.”96 In de NCSS 2 wordt het digitale domein aangeduid met een combinatie van Engels en Nederlands, namelijk het ‘cyberdomein’: “[H]et conglomeraat van ICT-middelen en -diensten en bevat alle entiteiten die digitaal verbonden (kunnen) zijn. Het domein omvat zowel permanente als tijdelijke of plaatselijke verbindingen, evenals de gegevens (o.a. data, programmacode, informatie) die zich in dit domein bevinden, waarbij geen geografische beperkingen zijn gesteld.”97 Deze definities sluiten aan bij de begripsbepaling zoals gebruikt in het Chatham House rapport ‘On Cyber Warfare’. Hierin wordt het digitale domein, onder de Engelse noemer cyberspace, als volgt
95 Osinga, Cyber warfare: critical perspectives, 2012, p. 1. Zie ook, Hansen & Nissenbaum, Digital Disaster, Cyber Security, and the Copenhagen School, 2009, p. 1156 en Andreasson, et al., Cybersecurity , 2012, p. 28. 96 Kamerstukken II, 2010/11, 26 643, nr. 174, B1, Nationale Cybersecurity Strategie (NCSS), p. 2.
21 omschreven: “the global digital communication and information transfer infrastructure.”98 De Nederlandse definitie in de NCSS gaat echter verder. Het maakt namelijk expliciet dat niet alleen het internet maar ook netwerken die niet verbonden zijn met het internet deel uitmaken van het digitale domein. Dit onderscheid is van belang, omdat met name militaire netwerken in bepaalde gevallen autonoom functioneren.99 Opmerkelijk is dat deze benadrukking in de NCSS 2 is
weggevallen, omdat het daarmee niet langer een voor de krijgsmacht belangrijk onderscheid onderkent.
De definitie zoals gebruikt in het voortgangsbericht is duidelijk, maar hoe zit dit dan in elkaar? Om een beeld te vormen ontleed ik de definitie, waarbij drie groeperingen zijn te onderscheiden: informatie, infrastructuren en toepassingen100. Uit deze verdeling komt de onderscheidende eigenschap van het digitale domein naar voren, te weten de aanwezigheid van een niet-fysieke dimensie –naast de fysieke component. Het fysieke element, aangeduid als
informatie-infrastructuur in de gehanteerde definitie, is tastbaar: het zijn de hubs, routers,
verbindingskabels, servers, computers en nu ook smartphones. Het niet-fysieke element omvat de andere twee groepen, informatie en toepassingen. De toepassingen zijn de virtuele systemen die communicatie mogelijk maken: de protocollen, domeinen, besturingssystemen en
versleutelingen. De informatie omvat alle data die aanwezig is in het digitale domein. Deze data bestaat dus niet alleen uit informatie die aangemaakt en verstuurd wordt in het digitale domein, maar omvat ook de verschillende identiteiten die worden gevormd door het gebruik van het domein.101 Het digitale domein omvat dus een breed spectrum met een tweedeling in een fysieke en niet-fysieke dimensie, waarbij de niet-fysieke dimensie kenmerkend is.
Hoewel het bestaan van de niet-fysieke dimensie op zichzelf een hoog abstractieniveau met zich meebrengt, wordt het digitale domein nog complexer door de wijze waarop de bovengenoemde fysieke structuren functioneren. Als we kijken naar het voornaamste netwerk in het digitale domein, het internet, dan valt op dat communicatie plaatsvindt op een zogenaamd
packet-switched netwerk. Dit houdt in dat de informatie die verstuurd wordt via het internet bij
verzending wordt opgedeeld in meerdere bundels. De route die een informatiebundel aflegt naar de ontvanger wordt niet bepaald door de verzender maar door de protocollen die worden toegepast door de verschillende routers, bijvoorbeeld op basis van de grootte van de
informatiebundel, de bestemming of beschikbaarheid van vrije kanalen. Hierin gaat het grootste verschil met bijvoorbeeld telefoonverbindingen schuil: de routes die informatie aflegt in het internet worden niet beheerst door jurisdictie, bestuurlijke of nationale grenzen. Het digitale domein is namelijk gebouwd op twee fundamentele principes: decentralisatie en schakeling, waarbij een verenigd netwerk met algemene protocollen individuele systemen in staat stelt met elkaar te communiceren. Het systeem is ontworpen met de gedachte dat communicatie op het systeem altijd kon doorgaan, zonder hinder van de uitval van bepaalde delen van het netwerk. Hoewel externe invloeden hierdoor grotendeels teniet worden gedaan geldt dat niet voor
98 Cornish, Livingstone, Clemente, & Yorke, On Cyber Warfare, 2010, p. 1. 99 Woltag, Cyber Warfare, 2014, p. 18
100 Vergelijkbare indelingen zijn terug te vinden in vakliteratuur. De landmacht doctrine van de Verenigde Staten wordt vaak als uitgangspunt genomen, zie US Army, Cyberspace Operations Concept Capability Plan 2016-2028, 2010. Zie ook Osinga, Cyber warfare: critical perspectives, 2012, en Ducheine & Van Haaster, Fighting Power, Targeting and Cyber Operations, 2014.
101 De inhoud van de informatie is niet van belang; het maakt niet uit of het gaat om informatie zoals besloten in e-mails, financiële transacties en video-conferenties of automatische informatie-uitwisseling tussen computers –het omvat iedere online activiteit. Zie Woltag, Cyber Warfare, 2014, p. 11. Zie ook Ducheine & Van Haaster, Fighting Power, Targeting and Cyber Operations, 2014.
22 interne invloeden. Er is bij het ontwerp van het internet simpelweg geen rekening gehouden met het feit dat de maatschappij gebruiker zou worden van het systeem. Van de oorspronkelijke gebruikersgroep, voornamelijk wetenschappers, werd niet verwacht dat ze kwaadaardig gedrag zouden vertonen in het digitale domein.102 Het is een misvatting gebleken: hetgeen mij brengt bij vraag wat het begrip digitale veiligheid betekent.
D
IGITALE VEILIGHEIDWat betekent digitale veiligheid nu eigenlijk? Zoals in het vorige hoofdstuk vermeld wordt veiligheid in veiligheidsstudies gebruikelijk geassocieerd met vrijwaring van bedreigingen ten opzichte van bepaalde gekoesterde waarden: in het bijzonder bedreigingen die het voortbestaan van een bepaalde zaak in gevaar brengen.103 Het waarborgen van veiligheid en dus ook digitale veiligheid –met andere woorden vrijwaren van (digitale) bedreigingen –is een taak van de overheid.
Zoals hierboven beschreven werd in het digitale domein initieel geen rekening gehouden met schadelijk gedrag van gebruikers in dat domein. Schadelijk gedrag kan gaan om actief handelen, maar ook passief gedrag betreffen. Het nalatig zijn in het met een wachtwoord beveiligen van gegevens door individu of het achterlaten van een gegevensdrager is ook schadelijk gedrag, maar vormt pas een bedreiging en wordt pas een staatsaangelegenheid wanneer dit gedrag vitale staatsbelangen bedreigt en/of de samenleving zodanig bedreigt dat er sprake is van maatschappelijke ontwrichting –zoals genoemd in het vorige hoofdstuk. Het verliezen van een USB-stick met daarop staatsgeheime informatie heeft immer andere gevolgen104 dan het
verliezen van een USB-stick met daarop deze scriptie. Wat betreft actief handelen is er in de loop der jaren een groot scala aan schadelijke methoden en middelen ontstaan. In de literatuur worden deze schadelijke methoden verzameld onder de noemer kwaadaardige computer netwerk operaties (CNOs).105 Voorbeelden zijn van kwaadaardige CNOs zijn botnets, virussen,
malware, spyware, worms, distributed denial of service.106 Een belangrijk verschil met veiligheid in de fysieke dimensie is dat de middelen om deze schadelijke CNOs mee uit te voeren niet enkel het instrument zijn van staten.107 Een individuele burger kan eenvoudig over de middelen
102 Het bovenstaande is ontleend aan de heldere uiteenzetting van Woltag, zie Woltag, Cyber Warfare, 2014, p. 10.
103Zie p. 10-13 en Williams, Security Studies: An Introduction, 2008, p. 5
104 Een bekend voorbeeld stamt uit 2006, waarbij een defensiemedewerker een USB-stick met geheime operationele informatie over Afghanistan achterliet in een huurauto. Müller, USB-stick bevat wel degelijk uiterst geheime militaire informatie, NRC, 03-02-2006, [online].
105 In de literatuur wordt de Engelse term malicious computer network operations (CNO) gehanteerd. Zie Woltag, Cyber Warfare, 2014, p. 26-28, en US Army, Cyberspace Operations Concept Capability Plan 2016-2028, 2010.
106 Zie Osinga, Cyber warfare: critical perspectives, 2012, p. 9 en Woltag, Cyber Warfare, 2014. De meest voorkomende kwaadaardige CNOs zijn Distributed Denial of Service Attacks (DDoS aanvallen); dit zijn relatief eenvoudige, doch effectieve aanvallen die als doel hebben vanuit een veelheid aan verzenders het doelwit te ontregelen door de ontvanger te overspoelen met communicatieverzoeken. Meer
gecompliceerde operaties hebben als doel controle te verkrijgen over het doelwit door bijvoorbeeld infiltratie; zoals Trojaanse paarden en computervirussen. Zie ook, Kamerstukken II, 2015/16, 26 643, nr. 369, B1, p. 27-34.
107 Osinga, Cyber warfare: critical perspectives, 2012, p. 10. Hiermee is de verscheidenheid aan (schadelijke) actoren in het digitale domein zeer groot geworden: het kan gaan om statelijke partijen, maar ook om private partijen, belangen- en actiegroepen, vandalen, activisten, criminelen, rebellen en terroristen -elk met verschillende intenties, niveau van vaardigheden en beoogde doelwitten. Zie Ducheine & Voetelink, Cyberoperaties: naar een juridisch raamwerk, 2011, p. 275. Zie ook, Kamerstukken II, 2015/16, 26 643, Nr. 369 (B1), p. 32.
