structuur (arbeidsvoorwaarden)overleg

Op basis van artikel 125 lid 1 onder m AW dienen er voorschriften te worden vastgesteld die betrekking hebben op de wijze waarop collectief overleg gevoerd dient te worden. Het gaat hier om collectief overleg met betrekking tot aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren. Deze voorschriften zien op de regeling van deelnemende partijen, de samenstelling en inrichting van de overlegorganen en de verhoudingen tussen de verschillende overlegniveaus.

Ontwikkelingen

De overheidswerkgevers uit de verschillende sectoren hebben in 1992 een gezamenlijke werkgeversvereniging opgericht, de stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid (“VSO”).

Hierbinnen stemmen de overheidswerkgevers hun standpunten voor het arbeidsvoorwaardenoverleg op elkaar af. De ambtenaren worden op hun beurt vertegenwoordigd door de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (“SCO”).

Sinds 1993 vindt het arbeidsvoorwaardenoverleg decentraal plaats met de verschillende overheidssectoren, waaronder de sector Rijk (het sectorenmodel).²⁰ Dit model is zonder voorafgaande regelgeving tot stand gekomen.²¹ Alleen over pensioenen en de vervroegde uittreding werd nog op centraal niveau onderhandeld. Echter, met de invoering van de Wet Privatisering ABP en de Wet Kaderregeling VUT kwam ook daar een einde aan. In 2008 heeft er – in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (“BZK”) – een evaluatie plaatsgevonden van het sectorenmodel, de Evaluatie sectorenmodel 2008, waarin als een van de knelpunten naar voren kwam dat het niet onderhandelen over pensioenen op sectorniveau op gespannen voet staat met de uitgangspunten van het

17 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 297.

18 Jellinghaus & Van der Heijden 2008, p. 22.

19 Stb. 1997, 31.

20 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 299.

21 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 301.

sectorenmodel.²² In een reeds eerder verschenen rapport in 1996 komt de ROP tot de constatering dat het sectorenmodel heeft geleid tot arbeidsvoorwaardenoverleg dat beter dan voorheen inspeelt op de specifieke behoeften en wensen die in afzonderlijke overheidssectoren leven. Het kabinet verwijst in 2002 opnieuw naar dit rapport en komt tot een definitief positief oordeel over het sectorenmodel. Aan de gedachte achter het sectorenmodel – optimaal inspelen op de specifieke arbeidsmarktkenmerken van de betreffende sectoren zonder dat sectoren tegen elkaar worden uitgespeeld – wordt volgens het kabinet volledig recht gedaan door het kunnen leveren van maatwerk.²³

De ROP heeft als centraal overlegorgaan vier functies, namelijk:

- fungeren als overlegorgaan van overheidswerkgevers en de centrales van overheidspersoneel;

- advies geven aan het kabinet met betrekking tot arbeidsvoorwaardelijke en direct daaraan gerelateerde aangelegenheden;

- fungeren als overlegorgaan ten aanzien van regelingen die betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel. Het kabinet kan die regelgeving alleen wijzigen nadat daarover overleg is gepleegd in de ROP;

- het instemmingsvereiste brengt met zich mee dat het kabinet arbeidsvoorwaardelijke rechten en/of verplichten van individuele ambtenaren slechts kan wijzigen met overeenstemming van alle sociale partners in de ROP.

Sectoroverleg Rijk

Het sectoroverleg bij het Rijk vindt enerzijds plaats met de sectorcommissie Overleg Rijkspersoneel (“SOR”) en anderzijds op decentraal niveau per departement of onderdeel daarvan. Algemene zaken die niet alleen betrekking hebben op rijksambtenaren (sectoroverstijgend), maar op het gehele overheidspersoneel, behoren tot het bevoegdhedenpakket van de ROP²⁴ (artikel 1 lid 1 RROP jo. artikel 105 lid 4 ARAR).

De SOR bestaat op grond van artikel 105 lid 2 ARAR in ieder geval uit vier vakcentrales, namelijk de Algemene Centrale van Overheidspersoneel (“ACOP”), de Christelijke Centrale van Overheids- en Onderwijspersoneel (“CCOOP”), het Ambtenarencentrum “(AC”) en de CMHF. Op grond van artikel 105 lid 2 onder e ARAR kunnen ook andere centrales van

22 Aarts, De Jong & Wilms 2009, p. 29-31.

23 Kamerstukken II 2001/02, 28 002, nr. 3, p. 2.

24 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 304.

verenigingen van ambtenaren worden toegelaten. Deze bij het sectoroverleg betrokken partijen typeren de overlegregeling bij de overheid. De ambtelijke status en de eenzijdige aanstelling brengen namelijk met zich mee dat de overlegpartners eenzijdig worden aangewezen bij koninklijk besluit. In de private sector behoort het tot de bevoegdheden van de cao-partijen om te bepalen wie worden toegalaten tot de onderhandelingstafel. Indien in de private sector een vakorganisatie het cao-overleg wenst op te schorten, hoeft het de andere partijen er niet van te weerhouden om alsnog een cao af te sluiten. In tegenstelling tot de private sector geldt op grond van artikel 110a ARAR dat het standpunt van de SOR bij meerderheid van stemmen wordt bepaald. Iedere vakcentrale heeft één stem.²⁵

De afbakening van de onderwerpen waarover overleg gepleegd dient te worden met de SOR is als volgt. Artikel 105 ARAR geeft aan dat de minister van BZK dient te overleggen met de SOR over “aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van de ambtenaren in de zin van dit besluit met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd”. Naast dit overlegvereiste is in artikel 105 lid 3 ARAR het overeenstemmingsvereiste opgenomen. Het overeenstemmingsvereiste houdt in dat een voorstel die betrekking heeft op de “invoering of wijziging van een regeling met rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren” slechts ten uitvoer gebracht kan worden indien daarover overeenstemming is bereikt met de SOR. Het dient daarbij tevens te gaan om een voorstel waarvoor ook het overlegvereiste geldt. Het kan dus niet zo zijn dat een voorstel wel onder het bereik van het overeenstemmingsvereiste valt, maar niet onder het bereik van het overlegvereiste. Het doel van de invoering van het overeenstemmingsvereiste was om een overlegsituatie te bereiken die gelijk is aan die van de private sector.²⁶ De Tweede Kamer vroeg zich af of dit doel bereikt zou worden met de invoering van het overeenstemmingsvereiste. De VVD-fractie was namelijk van mening dat de private sector geen overeenstemmingsvereiste kent. Zij gaf aan dat in de private sector partijen onderhandelen en vervolgens al dan niet tot een overeenstemming komen. Wanneer geen overeenstemming wordt bereikt, dan komt er ook geen cao tot stand. Bovendien was zij van mening dat de onderhandelingspositie van partijen anders zou zijn: de invoering van het overeenstemmingsvereiste zou namelijk met zich meebrengen dat er een dwingende positie van de ene partij ten opzichte van de andere partij zou ontstaan omdat er hoe dan ook overeenstemming bereikt zou moeten worden.²⁷ Als reactie hierop gaf de regering aan dat hier

25 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 306.

26 Kamerstukken II 1994/95, 23 792, nr. 4, p. 1.

27 Kamerstukken II 1994/95, 23 792, nr. 4, p. 2.

juist geen sprake van is. Volgens haar houdt het overeenstemmingsvereiste niet meer, maar ook niet minder, in dan dat er overeenstemming met de SOR moet zijn indien er arbeidsvoorwaarden ingevoerd of gewijzigd wensen te worden. Wanneer geen overeenstemming wordt bereikt, dan blijven de geldende arbeidsvoorwaarden gelden. Dit is gelijk aan de private sector waar voor de totstandkoming van een cao overeenstemming nodig is en er bij het uitblijven daarvan sprake is van doorwerking van de oude cao.²⁸ Volgens de regering is er dus juist geen verschil met het afsluiten van cao’s in de private sector.

Op grond van lid 4 van artikel 105 ARAR geldt – zoals eerder vermeld – dat geen overleg met de SOR hoeft plaatst te vinden indien het voorstellen betreft die betrekking hebben op het gehele overheidspersoneel. Uitzondering hierop is artikel 105 lid 5 ARAR waarin is opgenomen dat het overlegvereiste wél geldt indien het gaat om het van toepassing verklaren op overheidspersoneel van een wettelijke regeling die betrekking heeft op werknemers in de zin van Titel 10 van het BW. Het overeenstemmingsvereiste in de SOR geldt in dat geval alleen indien het voorstel tot gevolg heeft dat het totaal aan rechten en verplichtingen van ambtenaren over het geheel beoordeeld ongunstiger zou worden.²⁹

Ondernemingsraad

In 1995 is de Wet op de Ondernemingsraden (“WOR”) van toepassing verklaard op de overheidssector.³⁰ Het van toepassing verklaren van de WOR biedt de mogelijkheid om binnen de overheidssector medezeggenschapsstructuren te creëren met centrale ondernemingsraden en groepsondernemingsraden. De rol van de medezeggenschapsorganen hebben met name betrekking op aangelegenheden in de sfeer van het immateriële personeelsbeleid.³¹ De bevoegdheden van de OR strekken in beginsel niet tot de sfeer van de primaire arbeidsvoorwaarden.

Departementaal overleg

In artikel 113 lid 1 ARAR zijn de onderwerpen opgenomen waarover op departementaal niveau overleg gevoerd dient te worden met de vakcentrales. Het gaat hier om de vakcentrales die onderdeel uitmaken van de SOR, namelijk de eerdergenoemde ACOP, de CCOOP, de AC en de CMHF. Overleg dient gevoerd te worden over invoering of wijziging van regels met betrekking tot rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren en over voorgenomen

28 Kamerstukken II 1994/95, 23 792, nr. 5, p. 2.

29 Christe, Hummel, Lanting & Sprengers 2014, p. 306.

30 Stb. 1995, 231.

31 Stb. 1999, 493, p. 10 (NvT).

besluiten tot een belangrijke reorganisatie. De ARAR geeft geen verdere invulling aan wat het begrip belangrijke reorganisaties inhoudt. De wetgever kies ervoor om aan te sluiten bij de invulling die daaraan wordt gegeven in artikel 25 WOR en de jurisprudentie daaromtrent.³² Hieruit volgt dat de ondernemer verplicht is om de OR in de gelegenheid te stellen advies uit te brengen over voorgenomen besluiten tot onder meer een belangrijke inkrimping, uitbreiding of andere wijziging van de werkzaamheden van de onderneming of van een belangrijke wijziging in de organisatie van de onderneming.³³ Het begrip belangrijke reorganisatie moet niet worden uitgemeten aan het departementaal niveau, maar aan het niveau waarop gebruikelijk overleg met de vakorganisaties plaatsvindt. Het kan dus zijn dat een belangrijke reorganisatie binnen een onderdeel van het departement als belangrijk wordt beschouwd, maar op het niveau van het gehele departement niet als belangrijk wordt beschouwd.