4 Resultaten en analyse
4.4 Nadere analyse van de onderzoeksresultaten
standaard werkwijze gedefinieerd. De medewerkers, afkomstig uit verschillende districten van voor de reorganisatie in 2007 werken nog steeds volgens eigen persoonlijke methode.
In oktober 2009 heeft dat er uiteindelijk toe geleid een nieuw buffeltraject te starten, waarbij de opdracht meer is gericht op het creëren van een standaard werkprocedure. De resultaten hiervan zijn op dit moment nog niet bekend.
De oorspronkelijke doelstelling van de buffelweek is dus maar ten dele gerealiseerd: wel een standaard gegevens verzameling, maar geen standaard werkwijze: “… we hebben gewerkt, zoals voorheen, daar is niets aan veranderd…”.
Onderhoud:
Het maaionderhoud langs en in de waterschapssloten in de zomermaanden wordt bepaald door vaste schema’s en routine.
Er is sprake van besturing op basis van routine (score 1).
Toelichting. Score 1: heldere doelstelling, meetbare resultaten, effecten interventie bekend, repeterende activiteiten.
In 2005 is het werkproces van de onderhoudsdienst van het waterschap onder druk van de externe markt gereorganiseerd. Het doel van dit proces was marktconforme kostprijzen te kunnen hanteren. Dit is gelukt. Eén van de belangrijke factoren hierbij was standaardisatie van het maaiproces en reductie van het te maaien oppervlak door de werkzaamheden te concentreren op het maaien van het “natte profiel” 7
. Bij de onderhoudsdienst is wel veel onvrede over deze aanpak die ingaat tegen het persoonlijk beleven van de productkwaliteit van de medewerker. Een leidinggevende zegt hierover: “…de mensen zijn wel anders gaan werken, maar de knop is niet om: ze vertonen gewenst gedrag…”. Een neveneffect hiervan is dat de kwaliteit van het onderhoud ook achteruit gaat: “…er zijn weinig sloten die voldoen aan de gestelde eisen en de planning wordt gewoon niet gehaald…”.
4.4 Nadere analyse van de onderzoeksresultaten
De resultaten van het onderzoek zijn hiervoor weergegeven op basis van de informatie zoals die uit de interviews en de documenten naar voren is gekomen. In deze paragraaf worden deze resultaten nader geanalyseerd in relatie tot de literatuur en het onderzoeksmodel zoals
weergegeven in hoofdstuk 2 en 3. 4.4.1 Procesverbetering
Het waterschap Hunze en Aa’s heeft gekozen voor procesverbetering, gebaseerd op de Lean principes. In diverse interviews wordt dit benadrukt. Het accent in de aanpak ligt bij de eliminatie van verspilling uit de werkprocessen. In hoofdstuk 2 is, op basis van literatuur onderzoek (Hines c.s., 2004; Lewis, 2000), aangegeven dat Lean te rangschikken is onder de definitie van TQC. In de casus studie is de gekozen procesaanpak van het waterschap op basis van informatie uit de interviews en de documentatie vergeleken met verschillende kenmerken
7
Maaien natte profiel: Onder nat profiel wordt verstaan de waterplanten in de sloot en niet de slootkanten en paden langs de sloten.
42 van TQC en TQL, zoals gedefinieerd door Sitkin c.s. (1994). Een overzicht van de resultaten van deze analyse is opgenomen in tabel 3, op pagina 32 en 33.
De procesaanpak van het waterschap komt het meest overeen met de TQC kenmerken, zoals deze zijn gedefinieerd door Sitkin c.s. (1994). De aanpak van het waterschap komt op 10 van de 15 kenmerken van Sitkin c.s. volledig overeen met TQC, op 2 punten globaal overeen en op 3 punten niet overeen. Bij TQL is de score: 12 negatief, 1 globaal en 2 positief.
Op een aantal punten wordt afgeweken van de beschreven TQC kenmerken. Het gaat hierbij om de specifieke vaardigheidstraining van medewerkers, het gebruik van benchmark
onderzoek, het gebruik van statistische procesinformatie en het gebruik van specifieke beloningssystemen.
Kenmerkend voor de TQC aanpak is te werken vanuit bestaande kaders en deze te versterken, uit te bouwen of te verbeteren. Bij de aanpak van procesverbetering binnen het waterschap wordt duidelijk aangesloten en gewerkt vanuit de bestaande praktijk en wordt, juist ook in de buffelweek, een beroep gedaan op de beschikbare vaardigheden van medewerkers. Dit uitgangspunt is ook als randvoorwaarde opgenomen in de procesopdrachten en past bij verschillende kenmerken van TQC zoals Sitkin c.s. (1994) die formuleren.
Het gebruik van statistische procesinformatie is en was geen praktijk binnen het waterschap. Het ontbreken van specifieke kengetallen wordt wel als een gemis ervaren: “…we kennen de nulsituatie gewoonweg niet…”. Na de procesverbetering wordt dit gebrek aan kengetallen en statistiek wel geconstateerd als gemis, maar in de meeste situaties volgt hierop geen actie om dit te veranderen. In een enkele situatie wordt wel met een verbeterbord gewerkt dat ook een soort van voortgangsrapportage geeft, maar deze bevat veel verschillende soorten informatie en acties en fungeert eerder als een soort globaal werkverslag dan als een heldere statistische procescontrole. Hierbij is ook veel vrijheid in de aanpak tussen de managers. In de
uitvoeringsdiscipline heeft procesverbetering daarin meer het karakter van TQL. Binnen het waterschap is bij procesverbetering wel degelijk sprake van TQC. Niet is
nagegaan of Lean thinking zuiver is toegepast, dus of deze vorm van procesverbetering bij het waterschap terecht het etiket Lean heeft gekregen. De vraag is of deze keuze voor TQC aansluit bij de omgevingsdynamiek van de verschillende werkprocessen van het waterschap, immers de TQC aanpak is volgens verschillende auteurs (Knights, McCabe, 2002; Sitkin c.s., 1994; Linderman c.s., 2004) minder effectief bij een hogere omgevingsdynamiek.
4.4.2 Omgevingsdynamiek
De omgevingsdynamiek van de onderzochte werkprocessen is geanalyseerd met de kenmerken aangegeven door Hofstede (1981).
Van de onderzochte werkprocessen heeft alleen het proces plannen van derden een score 6, politieke besturing, gekregen volgens de typologie van Hofstede (1981). Dit proces kent in haar complexe variant een groot aantal onzekerheden. Het gaat hier om grote infrastructurele maatregelen die een ingrijpende invloed hebben op de omgeving. Als voorbeeld zijn onder
43 anderen genoemd de projecten Blauwe Stad en Meerstad8. Hier is vanuit waterschapsoogpunt het bereiken van het waterschapsdoel onderdeel van een groter geheel geworden. Veel
partijen spelen hier hun bestuurlijke en politieke rol, de uitkomst is op voorhand niet duidelijk en ook de effecten van de maatregelen zijn op voorhand niet bekend, bijvoorbeeld als het gaat om waterkwaliteitsmaatregelen. Ook spelen er zaken als financiële verrekening van taken en uitvoeringsactiviteiten. Dit betekent dat politieke onzekerheid, zoals gedefinieerd door Boyne (2002), in deze situatie parallel loopt met de politieke besturing van Hofstede (1981). Er is dan ook sprake van globale doelstellingen, er zijn geen direct tastbare resultaten, de effecten van interventie zijn niet bekend en er is sprake van unieke activiteiten. De geïnterviewden geven ook aan dat er vele factoren en actoren zijn die bij de besluitvorming een rol spelen. Bij vergunningverlening WVO (score 5 in de typologie van Hofstede) is ook sprake van meerdere actoren, alleen wordt de vrijheid van handelen duidelijk beperkt door de wet- en regelgeving. Er is geen sprake van bestuurlijke afwegingen.
Bij de overige processen spelen steeds minder externe actoren een rol. Vaak wordt echter wel gebruik gemaakt van (technische) deskundigen (interne actoren) die op basis van hun kennis en expertise advies geven. In niet alle gevallen is dit technisch advies noodzakelijk, dan is er sprake van sturing vanaf routine niveau (score 1).
Bij alle processen, behoudens het onderhoudsproces, is er sprake van een range aan
besturingstypologieën. Deze spreiding in omgevingsdynamiek wordt veroorzaakt doordat de onderzochte processen bestaan uit een brede variatie van meer of minder complexe
activiteiten. Het meest extreem is dat bij plannen van derden (range 2 – 6) en de
vergunningverlening WVO (range 2 – 5). Dit wordt veroorzaakt door de complexiteit van de te verlenen vergunning of het advies wat gegeven moet worden bij plannen van derden. Hoe complexer de situatie, hoe meer externe en interne actoren en factoren een rol spelen in het proces, hoe onzekerder de uitkomst vooraf te voorspellen is. Bij plannen van derden is in de meest complexe situatie ook politieke- en bestuurlijke besluitvorming nodig, zowel informeel als formeel door besluitvorming in het Dagelijks- of Algemeen Bestuur van het waterschap. De omgevingsdynamiek zit hier duidelijk aan de lijn van de politieke onzekerheid.
Marktonzekerheid speelt bij de meeste onderzochte processen van het waterschap geen duidelijk rol, behalve bij het onderhoudsproces. Er is in de meeste situaties geen sprake van marktonzekerheid omdat het waterschap, als overheid het alleenrecht heeft voor haar publieke activiteiten, binnen de grenzen van haar beheersgebied. Er is bij de procesverbetering van het onderhoudsproces wel gebruik gemaakt van marktdruk. De inzet was de kosten van het proces op marktniveau te krijgen, onder druk van uitbesteding aan marktpartijen. Met deze
marktvergelijking is onzekerheid gecreëerd, waarmee beweging is ontstaan in de organisatie en de aanpak van het onderhoudsproces. Immers door de vergelijking aan te gaan met marktconforme tarieven is men goedkoper gaan werken, vergelijkbaar met het marktniveau. In de situatie van onderhoud was dit ook eenvoudig. Onderhoud kan ook eenvoudig worden
8
Blauwe Stad en Meerstad: Twee grote infrastructurele inrichtingsprojecten binnen de provincie Groningen, waarbij water(veiligheid), natuur, recreatie en woningbouw worden ontwikkeld.
44 ingekocht door het waterschap, het betreft hier geen specifieke wettelijke taken van het
waterschap zelf. Anders ligt dat bij bijvoorbeeld de vergunningverlening keur. Hier gaat het om een wettelijk taak en bevoegdheid van het Dagelijks Bestuur wat gemandateerd is aan het betreffende afdelingshoofd. Hiervoor bestaat geen markt en zijn geen marktpartijen actief. Marktonzekerheid lijkt bij de overheid vooral een rol te spelen bij uitvoerende taken, die gekenmerkt worden door een lage politieke onzekerheid en daarmee verder verwijderd zijn van politieke afweging en besluitvorming. Dit in tegenstelling tot for-profit organisaties, waar marktonzekerheid bij complexe processen wel degelijk een rol speelt.
Er is dus wel degelijk sprake van politieke onzekerheid binnen het waterschap en deze vertaalt zich ook terug in de omgevingsdynamiek op procesniveau. De mate van marktonzekerheid hierbij is minder duidelijk. Bij processen met een hoge
omgevingsdynamiek, score 5 of 6 in de typologie van Hofstede (1981) zoals bij plannen van derden en vergunningverlening WVO, zouden de successen van de TQC aanpak binnen het waterschap dus, op basis van het uitgevoerde literatuuronderzoek, minder duidelijk of zelfs afwezig kunnen zijn.
4.4.3 Successen
De successen die op basis van de procesverbetering zijn gehaald zijn niet goed te
kwantificeren. In het algemeen zijn er geen kengetallen beschikbaar. Dit heeft ook te maken met afwezigheid van concrete en tastbare managementrapportages binnen het waterschap. Binnen de organisatie is dit geen cultuur. De managementsrapportage bestaat uit een terugkoppeling van de begrotingsresultaten aan het Dagelijks- en Algemeen Bestuur. Daarnaast bestaat er een strategisch personeelsplan, waarin wordt aangegeven dat 18 fte.9 sinds 1 januari 2007 niet meer zijn ingevuld. Dit wordt in de toelichting onder meer toegeschreven aan de effecten van procesverbetering. Op het niveau van de onderzochte processen is dit succes niet te kwantificeren omdat de feitelijke bezetting bij de onderzochte processen gelijk is gebleven.
Een uitzondering hierop wordt gevormd door het onderhoudsproces. Hier is de kostprijs van het maaionderhoud gedaald tot op marktniveau. Efficiëntie, minder en anders maaien gevolgd door personeelsreductie is hier de belangrijkste reden voor kostprijsverlaging. Deze
personeelsreductie valt echter buiten de 18 fte., zoals eerder genoemd. De kwaliteit van het maaionderhoud wordt wel lager gewaardeerd.
Bij een aantal andere processen worden kwalitatieve resultaten genoemd. De meeste
kwalitatieve resultaten worden veroorzaakt door standaardisatie van (delen) van het proces. Zo is circa 80% van de keurvergunningen gestandaardiseerd, waardoor de doorlooptijd is gereduceerd van 6 weken naar 4 dagen. De kwaliteit van de dienstverlening is daarmee gestegen. Overigens wordt het werk nog met dezelfde hoeveelheid mensen uitgevoerd, waarbij er meer aandacht wordt gegeven aan handhaving en controle op de uitvoering. Bij vergunningverlening WVO is de interne procestijd gereduceerd van 120 naar 90 uren. De
45 oorzaak ligt bij een verbeterde interne logistiek (overdraagbaarheid van werkzaamheden). De totale doorlooptijd van het vergunningentraject is echter gelijk gebleven en wordt bepaald door de wettelijk vastgelegde inspraaktermijnen.
Onder invloed van procesverbetering is de logistiek in meer processen zichtbaar geworden en verbeterd: de aanzet tot standaard voorwaarden en dossiers bij plannen van derden, de
projectdossiers bij 2015 – 100% en de gegevensstandaard bij beheerregister. Dit betreft echter steeds die onderdelen van het totale werkproces, waar sprake is van een lage
omgevingsdynamiek. Het effect van de procesverbetering is hierbij vooral van invloed geweest op de logistiek van het werkproces en op de standaard administratieve elementen daarin. Deze onderdelen scoren dan ook lager volgens de typologie van Hofstede. Dat is een direct gevolg van de gekozen aanpak, waarbij in de buffelweek de focus lag op de procesflow en de toevoegende” elementen hierin. Door eliminatie van deze “niet-waarde-toevoegende” elementen ontstaat een logistiek sneller en efficiënter proces.
Procesverbetering is het meest succesvol geweest bij die processen die een lagere score hebben gehaald in de typologie van Hofstede (1981): onderhoud, beheerregister,
vergunningverlening keur. Bij plannen van derden, 2015 – 100% en vergunningverlening WVO is het succes minder. De voordelen die beschreven worden hebben betrekking op onderdelen in het administratieve proces. Bij die onderdelen van deze processen, waar andere dominante actoren een rol in het proces spelen, heeft procesverbetering minder succes gehad. Andere actoren zijn in dit verband: externe en interne deskundigen, burgers en bedrijven, collega overheden, bestuurlijke besluitvorminglagen. In de range vergunningverlening WVO, 2015 – 100% en plannen van derden is er dan sprake van een toenemende politieke
onzekerheid en is er sprake van toenemende politieke besluitvorming. De door het waterschap gehanteerde methode van procesverbetering, als TQC gekenmerkt, heeft hier minder resultaat gegeven.
Naast actoren kunnen ook (externe) factoren een verstorend effect hebben op de manier waarop procesverbetering binnen het waterschap is opgepakt. In het proces
personeelsadministratie heeft dit een rol gespeeld. Er is sprake van een redelijk vast omlijnd, administratief, proces binnen kaders. De score volgens de Hofstede typologie is 1 – 2. De verwachting zou zijn dat de TQC aanpak hier effect zou hebben. Er wordt echter aangegeven dat het er alleen maar slechter op geworden is omdat men niet in staat was de essentiële factor “een niet conform eerdere verwachtingen functionerend nieuw computersysteem” in het proces in te voegen en in te passen. Ofwel men was niet in staat in te spelen op de
onverwachte veranderingen, ondanks het feit dat in de buffelweek een beroep op de mensen werd gedaan creatief te denken en van daaruit te komen met een nieuw werkproces. Mogelijk heeft dit te maken met de randvoorwaarden (binnen bestaande kaders, middelen en mensen werken) gesteld bij de buffelweken. Overigens sluit deze randvoorwaarde goed aan bij de TQC kenmerken: enhanced exploitation of existing skills, increased efficiency in use of existing sources (Sitkin c.s., 1994).
Procesverbetering is bij het waterschap dus minder succesvol geweest naar mate er meer externe actoren of factoren een rol spelen in het proces. Ofwel daar waar er meer sprake is
46 van onzekerheid. Die onderdelen van het proces die meer intern, afgeschermd van de
buitenwereld, kunnen plaats vinden zijn wel succesvoller, met name door standaardisatie van het logistieke, administratieve proces. Maar ook daar, waar bij de logistiek van het proces andere afdelingen input moeten leveren, zoals bij het beheerregister, functioneert dit na procesverbetering niet goed. Andere afdelingen worden dan verstorende actoren.
De procesverbetering heeft nauwelijks geleid tot de ontwikkeling van het lerend vermogen van de organisatie, door enkele geïnterviewden ook spin-off effect of mens gerichte aanpak genoemd. Een aantal geïnterviewden schrijft het effect van procesverbetering zelfs toe aan de aandacht die aan mensen gegeven is. Hier is sprake van een verschillende
managementopvatting binnen de organisatie aangaande de rol en de doelstelling van procesverbetering.
4.4.4 Rol van leiderschap
De Lean methodiek is in het waterschap geïntroduceerd door de secretaris-directeur. Na een korte introductie hiervan bij het management team werd het de aanpak voor procesverbetering voor de gehele organisatie. Uit de interviews komt naar voren dat er heel verschillende
beelden en verwachtingen zijn binnen het managementteam ten aanzien van de procesverbetering.
Dit blijkt vooral uit de relatie die men wel of niet ziet tussen de doelstelling van
procesverbetering en de strategie van de organisatie, zoals beschreven in de strategy-map (bijlage 5). Aan de ene kant zijn er managers die geen of moeizaam een relatie zien met dit strategisch kader van organisatie. Anderzijds zijn er managers die wel een duidelijk verband zien. Dit blijkt onder andere uit een aantal citaten uit de interviews met de managers: “… we hebben wel geprobeerd een link te leggen naar het strategisch kader, maar dat is best wel moeilijk” en “Nee, ik denk niet dat er een verband zit”, maar ook: “…Ja, die link zie ik heel duidelijk 1 op 1…”
Dit verschil van inzicht heeft onder anderen te maken met het verschillende beeld dat binnen de organisatie bestaat over de manier waarop een medewerker functioneert in de organisatie. Dat verschil van inzicht laat zich als volgt typeren: “…de ontwikkeling van mensen heeft niet voorop gestaan…de waarborg is gezocht in systemen, regels en procedures…en Lean gaat er vanuit dat die ontwikkeling van mensen even zit in het leren van die werkmethode…maar naast die methodische kant moet je ook aandacht geven aan de sociaal psychologische ontwikkeling van mensen…”.
Dit betekent enerzijds dat men vanuit een verschillend mensbeeld en daaraan gekoppeld organisatieperspectief opereert in de organisatie en anderzijds dat de inzet van
procesverbetering en de wijze waarop dit plaats vindt vraagtekens oproept bij het management.
Door verschillende beelden en verschillende beleving van procesverbetering bij het management ontstaat er onduidelijkheid in de organisatie. Dit heeft ook tot gevolg dat de uitwerking van de buffelprocessen en de evaluaties bij het verbeterbord op zeer verschillende wijze worden ingevuld. Het draagvlak van procesverbetering wordt hierdoor ondermijnd.
47 4.4.5 Rol van informatiesystemen
De evaluatie en beleving van de resultaten pakt ook verschillend uit door het ontbreken van duidelijke doelstellingen en hieraan gekoppelde informatiesystemen. Het ontbreken van duidelijke doelstellingen betekent ook dat gehaalde resultaten niet objectiveerbaar zijn. Het accent ligt in de organisatie nog vooral bij de financiële rapportage naar het bestuur.
Het waterschap heeft wel een middel in huis, in de vorm van de Balanced Scorecard, om meer gericht en objectief te rapporteren over de voortgang en effecten van de procesverbetering. Juist een Balanced Scorecard, waarvan volgens Hoque (2003) het basisidee overeenkomt met de TQM doelstellingen, zou kunnen helpen bij de vertaling van de strategie naar afdelings- en procesdoelen en omgekeerd bij het creëren van een informatiesysteem om de geformuleerde strategiedoelstelling te toetsen (Nørreklit, 2000).
Verschillende geïnterviewden geven ook aan procesinformatie te missen. Toch wordt hier geen actie op ondernomen. Dit betekent dat resultaten globaal geformuleerd en op hoofdlijnen blijven. Mogelijk speelt hier ook een rol dat het management niet eenduidig is in haar
sturende rol richting de organisatie. Het effect is ook dat de intentie van procesverbetering bij het waterschap gericht is op TQC, maar dat de uitwerking en statistische controle niet op de TQC manier worden doorgevoerd en procesverbetering bij het waterschap op informatie en sturingsniveau een TQL karakter krijgt.
49