KOLONIALE LITERATUUR

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La gestion de l’eau en France peut être restituée à travers les grandes lois qui l’encadrent. Les principales étapes historiques et les lois témoignent des transformations des représentations associées à l’eau au niveau sociétal, de même que des transformations des modes d’actions publiques dans le domaine de l’environnement. Un mouvement général de territorialisation des politiques de l’eau a pour effet de définir des territoires d’interventions sur lesquels se concentrent les actions. Cela s’accompagne d’une relocalisation des décisions et des actions. La frise ci-dessous (fig.6) présente les différentes lois qui encadrent cette gestion depuis les années 60 en France. Les éléments représentés au dessus de la flèche du temps annonce les Directives de l’Union Européenne qui se sont succédées en matière de gestion de l’eau et de gestion de l’environnement. Les lois françaises concernant la gestion de l’eau et de l’environnement sont figurées en dessous de la flèche. Nous retenons principalement de cette chronologie quatre étapes qui structurent et orientent la législation autour de l’eau et de l’environnement. La loi française sur l’eau de 1964 initie une approche globale de la gestion de la ressource. Les années 70 consolident au niveau européen et au niveau national la législation autour de l’eau et de l’environnement. Au début des années 90 la France renforce son cadre législatif autour de la gestion de l’eau tandis que l’Union Européenne amorce la construction d’un réseau européen d’espaces naturels protégés avec Natura 2000. Enfin, pendant les années 2000 l’effort de mise en place d’une gestion globale et intégrée de l’eau et de l’environnement se poursuit ; la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) innove en fixant un objectif - le bon état des eaux superficielles - à atteindre à l’échéance 2015 ; la loi sur l’eau de 2006 transpose dans le droit français la DCE de 2000.

Figure 6 - Synoptique des principales lois françaises sur l’eau et de protection des milieux naturels (Hellier et al., 2009: 105)

1.1.1. Des évolutions structurées par le droit national et les directives

européennes

Le cadre législatif sur lequel repose la gestion de l’eau est le résultat d’évolutions successives du droit national et du droit européen. En France trois principales lois sur l’eau structurent ces évolutions depuis les années 60 : la loi sur l’eau de 1964, la loi sur l’eau de 1992 et la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 dite « LEMA ».

Au niveau européen, quatre directives se sont succédées depuis les années soixante-dix : la Directive Eaux brutes de 1975, la Directive Eaux piscicoles de 1978, la Directive Eaux Résiduaires Urbaines de 1991 et enfin la Directive Cadre sur l’Eau en 2000. Nous ne reviendrons pas sur les trois premières Directives puisque la DCE de 2000 a conduit à l’abrogation, effective ou programmée, de celles-ci.

La loi sur l’eau N° 64-1245 du 16 décembre 1964 : première loi sur l’eau

La loi sur l’eau de 1964 - relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution - marque un tournant décisif dans le droit sur l’eau en France. Elle organise de manière générale la gestion de l’eau, c’est le début d’une approche globale. On cherche à gérer la ressource dans son ensemble et non plus dans chaque filière ou domaine qui l’utilise. La loi regroupe la gestion de l’eau sous une organisation commune. Elle acte aussi la prise de conscience de la pollution de l’eau. Il faut donc pouvoir préserver les usages et les bonnes conditions de ces usages, mais avant tout la qualité de la ressource. Pour cela, la loi introduit le principe pollueur-payeur.

Il s’agit également de mieux répartir l’eau entre ses usages et ses usagers : assurer l’approvisionnement en eau potable, permettre, organiser et réguler les usages pour la production d’énergie, mais aussi dans l’industrie et l’agriculture.

L’ensemble des usagers de l’eau est associé à sa gestion par la mise en place d’un nouveau cadre géographique : le bassin hydrographique. La loi crée six « agences de bassin », circonscriptions administratives dont les limites s’appuient sur les grands bassins fluviaux. Chaque agence de bassin prend en charge la gestion de l’eau.

Cette première loi sur l’eau marque l’amorce du processus de déconcentration et de décentralisation de l’action publique en matière d’environnement.

« La politique française de l’eau est déconcentrée. D’une part, elle est co-élaborée par l’Administration, les collectivités locales et les usagers à l’échelle des grands bassins versants. D’autre part, les agences de l’eau favorisent la gestion intégrée de la ressource puisque le système repose sur la mutualisation des moyens financiers, là encore, à l’échelle des grands bassins. L’État demeure, ceci dit, le maître d’œuvre de cette politique car les agences de l’eau et les autres établissements publics chargés de l’étude et de la surveillance des milieux aquatiques restent placés sous sa tutelle. » (Brun, 2009 : 5)

La loi sur l’eau N° 92-3 du 3 janvier 1992 : territorialisation et gestion équilibrée de la ressource

Au début des années 90, les limites de la loi sur l’eau de 1964 émergent notamment parce que le cadre juridique mis en place n’a pas été alimenté par une politique de l’eau. Dans un contexte de manque d’eau lié à des sécheresses répétées (1979, 1989, 1990, 1991) le projet d’une nouvelle loi sur « le problème de l’eau » est annoncé (Gazzaniga, 2000). La loi sur l’eau de 1992 inscrit une vision nouvelle de l’eau dès l’article 1:

« L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général.

L'usage de l'eau appartient à tous dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis. »

La gestion de l’eau dans son ensemble, tant la protection que le développement de la ressource, est d’intérêt général. Les objectifs de préservation de la quantité et de la qualité de la ressource sont renforcés. Une définition de l’eau étendue aux milieux aquatiques à protéger, est affirmée, comme le souligne J. L. Gazzaniga (2000) :

« Quant à la protection, le mot est répété tout au long de la loi ; celle-ci s’entend à la fois de la ressource, dans le sens de sa mise en valeur, de son développement, de sa conservation, mais aussi de tout l’écosystème aquatique. En ce sens, la loi inscrit très nettement le droit de l’eau dans le droit de l’environnement. » (Gazzaniga , 2000 : 51)

Les usages multiples de la ressource en eau n’étaient jusqu’alors pas hiérarchisés. Usages domestiques, agricoles et industriels, prennent, suivant l’ordre de leur énoncé, une forme de hiérarchie : santé, salubrité, sécurité et alimentation en eau, puis conservation et libre écoulement des eaux, protection contre les inondations, et enfin agriculture, pêche, industrie, production d’énergie, transport, tourisme, loisirs, sports nautiques, et « toutes autres activités humaines, légalement exercées. » (Gazzaniga, 2000 : 50)

Selon J. L. Gazzaniga les éléments centraux de la loi concernent les contrôles et la protection de la ressource hydraulique notamment du fait que le législateur souligne « l’unité de la ressource » et propose dans l’article 2 une définition de la « gestion équilibrée » de celle-ci, qui peut se résumer ainsi : il faut préserver les écosystèmes aquatiques contre toutes les pollutions, favoriser le développement et la protection de la ressource et valoriser l’eau comme ressource économique.

Des instruments de planification et de programmation à l’échelle des sous-bassins ont été instaurés : les Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et les Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Sage).

« Ces derniers s’articulent avec les Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux qui, à l’échelon des six grandes unités hydrographiques, fixent des règles de conduite aux usagers après un diagnostic du bassin versant. Les contrats de rivière (incitation) et les Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (réglementation) sont complémentaires. » (Brun, 2009 : 6)

La consolidation de l’action publique en matière de gestion et de protection de l’environnement marque les évolutions de la gestion de l’eau en France durant cette période. Les prescriptions de l’Union Européenne en matière d’environnement, et tout particulièrement concernant la gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques, vont contribuer, par l’intermédiaire de directives, à instituer une politique de gestion de l’eau par bassins hydrographiques, s’appuyant sur des objectifs à atteindre.

La Directive-cadre 2000/60/CE : le bon état écologique des cours d’eau à l’horizon 2015

Au niveau européen, la Directive Cadre sur l’Eau de 2000 constitue une étape structurante dans les évolutions des modalités de la gestion de l’eau. Transposée dans le droit français en avril 2004, la DCE s’inspire de l’organisation de la gestion de l’eau française en reprenant le principe d’une gestion par bassins hydrographiques. Elle pose le cadre général de référence de la gestion de l’eau à l’échelle européenne qui structure la gestion de la ressource actuellement. L’innovation principale repose sur la détermination d’un objectif général à l’échelle du territoire européen : « atteindre le bon état écologique des masses d’eau » en 2015. Celui-ci s’appuie sur des objectifs concernant la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles et souterraines.

Les grands principes22 instaurés par la DCE de 2000 s’articulent autour de cinq grands points :

 la gestion par bassin versant,

 la détermination d’objectifs concernant chaque « masse d’eau »,

 une planification ainsi qu’une programmation assorties d’une méthodologie spécifique et d’échéances,

 une analyse économique des modalités de tarification de l’eau et une intégration des coûts environnementaux,

 un effort de démocratisation et de transparence en imposant une consultation du public.

La loi sur l’eau N° 2006-1772 du 30 décembre 2006 : Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA)

La loi sur l’eau et les milieux aquatiques dite « LEMA » est adoptée en 2006 en France. Avec ce nouveau cadre juridique, l’eau « milieu » s’impose comme référentiel de gestion des cours d’eau. De même, l’étendue et la portée juridique des Sage se renforcent. La LEMA s’inscrit à la suite des deux premières lois sur l’eau de 1964 et de 1992, en ce sens où les instances et les cadres principaux de la gestion de l’eau ne sont pas remis en cause : les instances bassin, les redevances et les agences de bassin persistent. Mais surtout, la loi sur l’eau de 2006 ambitionne de donner une réponse juridique et politique à la DCE de 2000, là où la transposition de la Directive, en 2004 dans le droit français, avait simplement eu pour effet de fixer l’objectif d’atteindre le « bon état » des eaux et des milieux aquatiques.

La LEMA s’appuie sur des orientations nouvelles :

 se donner les outils en vue d’atteindre en 2015 l’objectif de « bon état » des eaux, fixé par la Directive Cadre sur l’Eau (DCE),

 améliorer le service public de l’eau et de l’assainissement : accès à l’eau pour tous avec une gestion plus transparente,

 moderniser l’organisation de la pêche en eau douce.23

1.1.2. Les effets de cette évolution

Les évolutions du cadre juridique de la gestion de l’eau mettent en évidence les changements des représentations de l’eau et des milieux aquatiques. Peu à peu s’impose une vision de l’eau associée aux espaces qu’elle contribue à définir.

D’une gestion de l’eau « liquide », on est passé à une gestion des espaces de l’eau. J. B. Narcy parle d’une gestion spatiale de l’eau pour décrire les transformations des approches de la gestion de l’eau dans l’action publique française. Un certain nombre d’exemples permettent d’illustrer et de prendre la mesure de cette transformation et de ses incidences. La prise en compte des zones humides au sein des Sage, par leur identification, témoigne de cette tendance. De plus, en se confrontant à la gestion des espaces, les gestionnaires de l’eau « ressource et milieu » se confrontent aussi aux usages et usagers de ces espaces. Dans son ouvrage, J.B. Narcy (2004) s'appuie sur le modèle des filières de gestion des territoires (Barouch, 1989).

A l'image de la gestion des zones humides, les inondations fluviales sont un exemple de « problème » pour lequel la mise en place d'une gestion spatiale de l'eau est recherchée, afin de sortir d'une gestion concentrée sur les flux d'eau :

« [...]plutôt que de s'en tenir à des interventions sur les flux destinées à satisfaire les usages des espaces inondables (digues, amélioration des écoulements, gestion des niveaux d'eau dans les infrastructures de navigation, etc.), on juge aujourd'hui plus profitable de jouer sur la distribution spatiale de ces usages afin, d'une part, de les rendre moins vulnérables à la crue et, d'autre part, de pouvoir laisser la crue s'épandre en certains secteurs au bénéfice des autres portions de l'espace inondable. » (Narcy, 2004 : 251)

Le risque d’inondation n’est plus géré seulement à l’endroit des zones vulnérables à risque, mais c’est l’ensemble du cours d’eau qui est sollicité, de l’amont en aval, afin de prévenir le risque. Le principe d’une gestion « globale » et « intégrée » de la ressource est illustré à travers ces mutations de la gestion des inondations. La dimension « risque inondation », associée au cours d’eau et déterminée en grande partie par le fonctionnement de l’hydrosystème, est désormais « intégrée », comme variable à prendre en considération, dans les projets de gestion de la ressource à l’échelle du bassin versant.

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Cependant, malgré le souci d’une gestion « globale » et « intégrée », les modes de fonctionnement par secteurs ou filières (Barouch, 1989) demeurent, au moins en partie. Du point de vue général, ces transformations des grandes orientations et des principes de gestion de la ressource nécessitent l’adaptation des pratiques et des représentations de l’ensemble des acteurs sociaux, et notamment des acteurs locaux. Cette adaptation ne se décrète pas et demande du temps, des explications, du débat et de la négociation, afin que des compromis puissent être dégagés. C’est en particulier le cas pour le risque d’inondation dont les outils et les dispositifs de gestion existent en parallèle de ceux de la gestion de l’eau.

« Mais la politique de gestion du risque a également ses propres outils de référence. Historiquement, ceux-ci s’appliquaient sur des « territoires » du risque fondés sur l’aléa et illustraient une conception hydraulicienne et techniciste de la gestion des inondations. » (Scarwell et Laganier, 2004 : 78)

Aussi, le cadre de la gestion de l’eau étant mieux défini, les modalités de la prise en compte et de la gestion du risque d’inondation peuvent être présentées à leur tour.

« Les modes de gestion du risque d’inondation ne peuvent s’envisager qu’au travers de l’évolution historique plus générale de l’eau, d’abord par filière, puis dans leur globalité, et enfin intégrée dans le cadre du bassin versant, voire à l’échelle du district hydrologique transfrontalier. » (Scarwell et Laganier, 2004 : 78)

1.2. La gestion du risque d’inondation : mesures, acteurs et territoires

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