2.1 Leeswijzer
Dit Handboek Wkpb-beheer is geschreven om bronhouders als gemeenten, provincies,
waterschappen en rijksdiensten te helpen bij de uitvoering van de gewijzigde Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen onroerende zaken (Wkpb) die sinds 1 april 2020 van kracht is. De nadruk in dit Handboek ligt op het beheer van beperkingen na de zogeheten transitie. Het transitiemoment en de transitiemethode verschilt per bronhouder, gemeenten zijn in 2000 overgegaan van de Landelijke Voorziening Wkpb naar de BRK-PB en beperkingen van de overige bronhouders worden in 2021 overgezet van de BRK naar de BRK-PB. Vanaf dit moment is de wijze van inschrijving en beheer voor alle bronhouders identiek en is het zogeheten duale stelsel ten einde.
In dit Handboek wordt de kern van de Wkpb (hoofdstuk 1) en de achtergrond (hoofdstuk 2) gevolgd door uitleg over de wet- en regelgeving (hoofdstuk 3) en het register met
brondocumenten (hoofdstuk 4). Het registreren, beheren en ontsluiten van beperkingen komt in de hoofdstukken 5, 6 en 7 aan de orde. Hoofdstuk 8 geeft een inkijk in de bronhoudersorganisatie, terwijl in hoofdstuk 9 het landelijk beheer van de Wkpb en te verwachten ontwikkelingen worden geschetst. Achtergrondinformatie is in hoofdstuk 10 ondergebracht, terwijl hoofdstuk 11 de bijlagen bevat waarnaar in eerdere hoofdstukken wordt verwezen.
Let op: Het kan zijn dat de inhoud van dit document een situatie beschrijft die nog niet van toepassing is, zoals bijvoorbeeld bepaalde functionaliteit in de beheeromgeving die in de loop van 2021 wordt opgeleverd. Een actueel overzicht van de gerealiseerde en nog te realiseren
functionaliteit vindt u op de documentatiepagina van het Kadaster. Waar nodig zal dit Handboek van tijd tot tijd worden herzien en worden nieuwe versies via de gebruikelijke
communicatiekanalen onder de aandacht gebracht.
2.1.1 Lijst van gebruikte afkortingen
API Application Programming Interface
AVG Algemene verordening gegevensbescherming BAG Basisregistratie Adressen en Gebouwen BGT Basisregistratie Grootschalige Topografie BRK Basisregistratie Kadaster
BRK-PB Het deel Publiekrechtelijke Beperkingen binnen de BRK BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties DIV Documentaire Informatievoorziening
DMS Document Management System DSO Digitaal Stelsel Omgevingswet GMA GIS Maatwerk en Advies
GML Geographical Mark-up Language
ICT Informatie- en communicatietechnologie ID Identificatienummer van een object IV Informatievoorziening
KIK Ketenintegratie Inschrijving Kadaster KOL Kadaster Online
LV Landelijke Voorziening
OR Openbare registers van het Kadaster PDOK Publieke Dienstverlening op de Kaart STOP Standaard Officiële Publicaties
TPOD Toepassingsprofiel Omgevingsdocumenten VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wbb Wet bodembescherming
Wkpb Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken Wvg Wet voorkeursrecht gemeenten
2.2 Achtergrond
Het Handboek Wkpb-beheer dat thans voor u ligt beschrijft de organisatorische inrichting van het beheer van de Wkpb en de processen die hieraan ten grondslag liggen als gevolg van de
wetswijziging van 1 april 2020 (Beter Kenbaar). Dit document geeft een beschrijving van de mogelijke beheersituatie en is daarmee voor alle bestuursorganen relevant. Veel bronhouders zullen over de inrichting van het beheer al hebben nagedacht tijdens de transitievoorbereidingen, maar het is ook denkbaar dat dit Handboek vele jaren na de wetswijziging nog een goed inzicht geeft in de wijze waarop het beheer kan worden ingericht, als opfrisser, bij organisatorische veranderingen of bij personele wijzigingen.
Nieuwe wettelijke kaders, nieuwe beheervoorzieningen en het inschrijven van beperkingen en brondocumenten bij het Kadaster vragen om inrichtingskeuzes. U wilt de vakafdelingen wellicht meer betrekken bij beheeractiviteiten, dus een veranderende werkwijze moet besproken en vastgelegd worden. Misschien is de wetswijziging aanleiding om een samenwerking met andere gemeenten of samenwerkingsverbanden aan te gaan of te herzien. De mandaat- of
machtigingsregeling moet misschien worden aangepast. En was het anonimiseren van brondocumenten in de transitieperiode nog gericht op besluiten die soms lang geleden zijn genomen, bij nieuwe besluiten kan direct al rekening worden gehouden met het afschermen van persoonsgegevens. In de beheersituatie krijgen bronhouders anders dan bij de transitie ook te maken met het wijzigen, herroepen of beëindigen van besluiten, al of niet na beslissingen in administratief beroep of als gevolg van gerechtelijke uitspraken. Het beheerportaal BRK-PB is als collectieve voorziening de meest tastbare uiting van de nieuwe Wkpb en de werking van de applicatie komt dan ook aan de orde. Maar er zijn meer producten en diensten die voor
bestuursorganen en voor derden beschikbaar zijn. In dit stappenplan worden informatieproducten als eigendomsinformatie, eigenaarsbericht, PDOK of een API voor brondocumenten behandeld en leest u hoe en waar deze gebruikt worden of ingezet zouden kunnen worden.
Opgelegde beperkingen dienen tijdig te worden geregistreerd. In dit Handboek wordt uitgelegd wat met tijdig wordt bedoeld en wat bronhouders kunnen doen om de termijnen te halen.
Sommige besluiten die in de BRK-PB zijn geregistreerd, kunnen vanaf 2022 in het kader van de Omgevingswet worden overgeheveld naar het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Wat dat betekent voor bestaande documenten en voor de wijze van registeren wordt uit de doeken gedaan, voor zover hierover al besluitvorming heeft plaatsgehad. Aan het einde van dit Handboek wordt opgesomd welke functionaliteiten in het nieuwe beheerportaal BRK-PB nog niet konden worden
gerealiseerd, maar die in toekomstige uitleveringen mogelijk alsnog worden aangeboden. Tot slot wordt ingegaan op de governance van de Wkpb en de BRK-PB en de wijze waarop bronhouders invloed hebben en houden op toekomstige ontwikkelingen.
Het Handboek dat nu voor u ligt is in pdf uitgebracht. We willen dit document regelmatig aanpassen aan de actualiteit en daarbij wellicht overstappen op een andere verschijningsvorm.
Het wordt na afloop van het project ‘Beter Kenbaar’ dan ook in beheer genomen door het beheerteam van het Kadaster. Vragen of opmerkingen over dit document kunt u kwijt via kadasterwkpb@kadaster.nl.
2.3 Het belang van informatie in onze samenleving en het doel van de Wkpb
In toenemende mate wordt onze samenleving een digitale informatiesamenleving. We nemen steeds meer beslissingen op basis van informatie en processen worden meer en meer
geautomatiseerd. Informatie is vitaal, informatie is macht. Omdat wij in een democratische rechtsorde leven is het daarom van belang dat overheid en burger over een gelijke
informatiepositie beschikken. Dit dient de rechtszekerheid van burgers. Niet alleen de openheid maar ook de kwaliteit van de informatie speelt hierin een belangrijke rol. De Wkpb is een
rechtsinstrument dat bedoeld is om de rechtszekerheid van burgers te vergroten door overheden te verplichten informatie goed bij te houden en te delen.
De rechten en afspraken over wat op dit eigendom van toepassing is leggen we vast in een notariële akte en deze wordt aan de openbare registers van het Kadaster ter inschrijving
aangeboden. Zo wordt bijvoorbeeld een akte van levering van de eigendom van een onroerende zaak aangeboden en ingeschreven in de openbare registers en administratief vastgelegd in de Basisregistratie Kadaster (BRK). Deze rechten en afspraken worden beheerst door
privaatrechtelijke regelgeving, ze spelen zich af in het privaatrechtelijke domein. De rechten hebben zakelijke werking. Dat wil zeggen, ze blijven op de onroerende zaak rusten ook als deze aan een ander geleverd wordt.
De overheid heeft ook de mogelijkheid om via wetgeving te bepalen welke publiekrechtelijke beperkingen er ten aanzien van onroerende zaken gelden. Dit is het publiekrechtelijke domein. De publiekrechtelijke beperkingen blijven, net als bij zakelijke rechten, op de onroerende zaak rusten, ook als de eigendom aan een ander geleverd wordt. In het Burgerlijk Wetboek rust op verkoper een mededelingsplicht zodat ook de koper kennis kan nemen van informatie over beperkingen op de onroerende zaak, die hij anders niet zou kennen. De verkoper is verplicht mededeling te doen aan de koper van alle specifieke privaatrechtelijke en publiekrechtelijke beperkingen die op de onroerende zaak rusten. De Hoge Raad is in 2015 ingegaan op het verschil in informatiepositie tussen verkoper en koper. De Hoge Raad heeft hierbij afgebakend wanneer iets als een
publiekrechtelijke beperking in de zin van het Burgerlijk Wetboek is te beschouwen, waarvan de verkoper verplicht is mededeling te doen.
Beter Kenbaar realiseert een meer gelijkwaardige informatiepositie tussen verkoper en koper, zonder dat koper afhankelijk is van de mededelingen van verkoper. Maar het helpt ook de
verkoper om invulling te geven aan zijn mededelingsplicht, want deze is zich niet altijd bewust van welke beperkingen van belang zijn voor een vastgoedtransactie (denk bijvoorbeeld aan een aanwijzing op grond van de Huisvestingsverordening). Het vergroot kortom de rechtszekerheid van partijen in het vastgoedverkeer.
2.4 Een beknopte geschiedenis van de Wkpb
Om te voorkomen dat burgers (meestal via een notaris of makelaar) een zoektocht moeten ondernemen langs verschillende overheden om alle informatie over publiekrechtelijke beperkingen boven water te krijgen is in 2007 de Wkpb ingevoerd. Tot dan toe was er geen wettelijke verplichting om informatie over beperkingen gestructureerd bij te houden en in samenhang te ontsluiten. Weliswaar gold ook vóór de inwerkingtreding van de Wkpb voor enkele beperkende besluiten een inschrijvingsplicht in de openbare registers van het Kadaster, maar pas met de komst van de Wkpb werden beperkingen ‘breed’ ontsloten.
Aanvankelijk zouden er circa 60 verschillende beperkingen onder de paraplu van de Wkpb gaan vallen, te realiseren in twee tranches. In de eerste tranche, ingevoerd in 2007 zijn circa 20 beperkingen opgenomen. De volgende tweede tranche (waarin onder andere
bestemmingsplannen zouden worden opgenomen) is nooit gerealiseerd. Nu weten we dat de tweede tranche grotendeels in de Omgevingswet terecht zal komen. Door invoering van de Wkpb in 2007 werden gemeenten verplicht om besluiten die voortvloeiden uit een wettelijke
vastgestelde lijst van beperkingenbesluiten (opgenomen in het Aanwijzingsbesluit) bij te houden in een gemeentelijk register (met brondocumenten) en een registratie (met administratieve gegevens). Gemeenten leverden een uittreksel van de registratie aan de LV Wkpb via
geprotocolleerd berichtenverkeer. Andere overheden werden gehouden aan de registratie van de brondocumenten bij het Kadaster. Hiermee ontstond het zogeheten duale stelsel.
Figuur 1: Het duale stelsel tussen 2007 en 2020. Gemeenten leggen hun publiekrechtelijke beperkingen vast in de LV Wkpb, andere bronhouders in de BRK. Bij het opvragen van een kadastraal product in Kadaster Online worden beide bronnen geraadpleegd.
Bij uitvoering van de Wkpb kwamen er echter al snel tekortkomingen aan het licht waar zowel beheerders als de afnemers hinder van ondervonden. In 2012 leidde dit tot een evaluatie van de wet. In plaats van een aanpassing van de wetgeving is destijds besloten de aanbevelingen uit deze evaluatie mee te nemen in de toen in ontwikkeling zijnde Omgevingswet. Deze liet echter langer op zich wachten dan voorzien. Vanwege de noodzaak en behoefte om de problemen met de
KADASTER ONLINE
OPENBAAR REGISTER KADASTER REGISTRATIE LANDELIJKE VOORZIENING WKPB
WKPB-TEAM
GEMEENTEN
RIJK – PROVINCIES - WATERSCHAPPEN
uitvoering aan te pakken is met betrokken partijen1 afgesproken alsnog een wijziging van de wetgeving voor te bereiden.
De volgende tekortkomingen konden hiermee worden ondervangen:
• Het duale stelsel leidde tot twee productielijnen met ieder hun eigen beheerprocessen (met bijbehorende dubbele kosten).
• Gemeentelijke brondocumenten waren alleen in te zien of op te vragen bij de gemeentelijke loketten, terwijl de brondocumenten van de andere bestuursorganen bij het Kadaster opvraagbaar waren. Afnemers ervoeren dit als omslachtig.
• Gemeenten moesten voor de Wkpb een lokale kopie van de BRK bijhouden om de relatie tussen de beperking en het werkingsgebied (BRK) te beheren. De LV Wkpb bevatte weer een kopie van de gemeentelijke BRK. De synchronisatie tussen BRK, LV Wkpb en lokale applicatie bleek foutgevoelig. Dit gold in dezelfde mate voor de bijhouding van de relatie tussen het perceel en de beperking.
Andere gevolgen:
• Het gebruik van alleen kadastrale objecten (percelen en appartementsrechten), zoals onder de oude wetgeving verplicht was, leidde in sommige gevallen tot een onjuist werkingsgebied van de beperking. Als bijvoorbeeld een pand tot gemeentelijk monument is verklaard terwijl dat op een veel groter perceel ligt dan wordt daarmee onnodig veel ruimte belast. De komst van andere basisregistraties en een breder ingevoerd gebruik van geometrie biedt meer
mogelijkheden om het werkingsgebied nauwkeuriger af te bakenen, daarmee de rechtszekerheid dienende. Bijkomend voordeel van een breder palet aan type werkingsgebieden is dat men daarmee beter aansluit op de Omgevingswet.
Om voor deze problemen een oplossing te vinden is in 2018 door het Kadaster een Definitiestudie uitgevoerd. Hierop heeft de VNG in een uitvoeringstoets de gevolgen voor gemeenten
onderzocht. In hoofdstuk 10 wordt naar beide documenten verwezen. Na een positief oordeel heeft een stuurgroep bestaande uit de betrokken partijen in juni 2018 besloten het project Beter Kenbaar te starten en is het ministerie van BZK het traject gestart om de wetswijziging te realiseren. Op 1 april 2020 is de gewijzigde wet van kracht geworden.
1 het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), het Kadaster, gemeenten (VNG) en het notariaat (KNB)
Kadasterregeling
Wijzigingswet Wkpb