Tabel 9.1. Een toepassingsvoorbeeld van equivalentieschalen. 462 Tabel 9.2. Deprivatie-indicatoren voor financieel armen en
niet-ar-men (volgens 60% mediaan) als percentage van de totale
bevolking, België, 2013. 479
Tabel 9.3. Armoedenormen voor België, maandbedragen voor 2012. 480 Tabel 9.4. Evolutie Gini-coëfficiënt (na belastingen en sociale
transfers) van de inkomensongelijkheid op basis van het equivalent beschikbaar inkomen, enkele EU-landen, 1995-2014. 484 Tabel 9.5. Armoederisicopercentage (gemeten met EU-norm) in een
aantal sociale categorieën, België, 1994-2013. 486 Tabel 9.6. Omvang (in % van het beschikbare inkomen) en
kwin-tielverdeling van de sociale uitgaven in België, 2007. 490 Tabel 9.7. Concentratiecoëfficiënten van diensten en uitkeringen in
België, 2007. 490
Tabel 9.8. Decielverdeling van het gebruik van kinderopvang door huishoudens met een jongste kind < 3, Vlaams Gewest, 2005. 493 Tabel 9.9. Gebruik van kinderopvang door huishoudens met een
jongste kind <3 naar opleidingsgraad van de moeder,
Vlaams Gewest, 2005. 493
Grafiek 9.1. Lorenz-curve van inkomen voor en na belasting
(inko-mens 2010, aanslagjaar 2011). 466
Grafiek 9.2. Inkomensverdeling van het equivalent beschikbaar
ge-zinsinkomen in België, 2013. 473
Grafiek 9.3. De referentiebudgetten en de doeltreffendheid van de minimuminkomensbescherming voor niet-werkende gezinnen en gepensioneerden (private en sociale huur,
maandbedragen in euro) in Vlaanderen, 2013. 477 Grafiek 9.4. Evolutie van inkomensongelijkheid (Gini) en het
armoe-derisicopercentage in België, 1965-2014. 485 Grafiek 9.5. De verdeling van sommige sociale uitkeringen naar
decielen van het equivalent beschikbaar gezinsinkomen
van de gezinnen in België, 2013. 492
Grafiek 9.6. Aandeel begunstigden van het woonbeleid in Vlaanderen
(totaal en per kwintiel), 2009. 494
Kader 9.1. Wie zit waar in de inkomensverdeling? 473
Inleiding
Dit boek wil meer zijn dan een handboek. Naast en doorheen de zakelijke uit
eenzettingen over de historiek, de doelstellingen en de organisatie van de wel
vaartsstaat stellen we één set van vragen centraal. Het zijn de vragen die voor ons de kern uitmaken van de ‘Staat van de Welvaartsstaat’ vandaag: Waarom slaagt de welvaartsstaat er niet langer in om ongelijkheden en armoede suc
cesvol terug te dringen? Waarom gaat vooruitgang op het vlak van inkomen, scholarisatie en werkgelegenheid niet langer samen met de verbetering van de levensomstandigheden van mensen die zich onderaan op de maatschappelijke ladder bevinden? En waarom zijn de nieuwe arbeidsgeoriënteerde beleidspara
digma’s ontoereikend gebleken? We plaatsen met andere woorden John Rawls 'Maximinprincipe' centraal, namelijk dat de eerste prioriteit van een samen
leving erin moet bestaan om de mogelijkheden van de zwaksten in de mate van het mogelijke te verbeteren.
De Staat van de Welvaartsstaat is een voortzetting van Herman Deleecks werk De Architectuur van de Welvaartsstaat (1992) en de actualiseringen die we er na
dien in aanbrachten (Deleeck en Cantillon, 2008). De eerste editie van Deleecks boek dateert van de jaren negentig. Het was een uiteenzetting over de ontwik
keling van de welvaartsstaat in de naoorlogse periode en een ode aan een sa
menlevingsmodel door hem omschreven als een “ongeëvenaarde hoogstaande samenlevingsvorm, het geestelijk ideaal van Europa”1. Deleecks interpretatie van de werking van de welvaartsstaat bleef echter gekleurd door de gedachte dat de sociaaleconomische ordening die na de oorlog was tot stand gekomen voor altijd zou blijven duren.
In het voorliggende boek verleggen we de focus naar de recente geschiedenis: de periode sedert het begin van de jaren zeventig die wordt gekenmerkt door grote economische, sociale en demografische veranderingen met verregaande gevol
gen voor het functioneren van de verzorgingsstaat. Deze periode moet worden
1. Als kaft voor dit boek kozen we toepasselijk voor het koor ‘Ode an die Freude’ zoals afgebeeld op de Beethovenfries van Gustav Klimt, een onovertroffen samenspel van muziek en beeldende kunst.
26 | Inleiding
gezien als een staat van permanente ‘crisis’ (in de etymologische betekenis)2 die de overgang markeert van een oude naar een andere, nieuwe architectuur waarvan de contouren voortdurend in beweging zijn en zullen blijven. De wel
vaartsstaat past zich moeizaam aan: aan het nieuwe economische groeimodel, aan de veranderde rol van de vrouw, aan de fantastische technologische ver
nieuwingen, aan de Europeanisering en de globalisering. In deze periode is de welvaartsstaat niet teruggetreden maar is hij veeleer harder en ook anders gaan werken. De voorbije vier decennia zijn daarom geen ‘verloren jaren’. Niettemin is de welvaartstaat aan de verliezende hand in de strijd tegen de dualisering van de samenleving en de stijgende armoede bij de slachtoffers van de individuali
sering en van de nieuwe, globale economie.
Onze analyse bouwt verder op wat voorafging. We hebben het skelet en som
mige passages van Deleecks boek overgenomen, maar naast vele inhoudelijke en feitelijke actualiseringen en parafraseringen, nieuwe analyses en een expli
ciet theoretisch kader hebben we meer substantieel zowel in de definitie van de welvaartsstaat als doorheen de analyse ervan de inherente wisselwerking en de contradictorische spanning tussen het kapitalisme en de welvaartsstaat sterker benadrukt. In musicologische termen: de partituur is bewerkt en herschreven, nieuwe bedrijven en thema's toegevoegd. En, zo zal blijken, de interpretatie kleurt rauwer en donkerder3.
Nadrukkelijker dan Herman Deleeck beschouwen wij de welvaartsstaat niet alleen als een morele economie, maar ook als een uitdrukkelijk middel ter ondersteuning van de kapitalistische productiewijze. We vertrekken van een theoretisch kader dat de welvaartsstaat plaatst in symbiose en contradictie met de markt. Gedurende de voorbije decennia is de symbiose – de wederzijdse af
hankelijkheid tussen de markt en de welvaartsstaat – groter geworden. De wel
vaartsstaat is daarom niet teruggetreden. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt werden de tegenstellingen tussen het sociale en het economische echter groter:
voor mensen met minder productieve vaardigheden werd het sociale vangnet minder beschermend en minder zeker.
In onze kritiek op de welvaartstaat gaan we verder dan Deleeck. De Mattheus
effecten zijn vandaag meer dan vroeger verbonden met de ambivalente ver
houding tussen de sociale verzorgingsstaat en het kapitalisme. De sociale over
heidsuitgaven die veeleer tot de ‘symbiotische hemisfeer’ behoren – waar de wederzijdse afhankelijkheid tussen het economische en het sociale het sterkst
2. We gebruiken het woord ‘crisis’ hier in de etymologische betekenis van het woord. Crisis komt voort uit het Oudgriekse werkwoord krinomai met de betekenissen scheiden, schiften, onderscheiden, beslissen, beslechten, richten en oordelen.
3. Zoals Graindelavoix's interpretatie van La Messe de Nostre Dame van Guillaume Machault.
Inleiding | 27
is – vloeien meer naar de hogere inkomensgroepen (denk bijvoorbeeld aan kin
deropvang). De interventies in de donkere ‘contradictorische hemisfeer’ – waar de tegenstellingen het grootst zijn – komen veeleer sociaal zwakkeren ten goede (denk bijvoorbeeld aan de uitkeringen voor langdurig werklozen). De sociale uitgaven die de groei dienen, hebben vaak een averechts herverdelende wer
king, terwijl de uitgaven voor sociale risico’s die samenhangen met ‘economi
sche overbodigheid’ structureel meer herverdelend zijn. Die laatste staan echter onder druk. Werkloosheidsuitkeringen worden beschouwd als een economische en budgettaire last, bedreigend voor de economische groei en het budgettaire evenwicht van de sociale zekerheid. Voor zover de instituties van de welvaarts
staat worden ‘toegezogen’ naar daar waar de symbiose tussen het sociale en het economische het grootst is en het beleid voor de onderkant te weinig kan worden versterkt, wordt het Mattheuseffect in de verdeling van de sociale over
heidsbestedingen groter en de bescherming van de mensen die buiten de ar
beidsmarkt staan minder adequaat.
Omdat wij in dit boek onze blik richten op de recente geschiedenis van de wel
vaartsstaat – glorieus op sommige punten (denk aan de quasivoltooiing van de vrouwenemancipatie of aan de toetreding van de OostEuropese landen tot de Europese Unie), maar ronduit teleurstellend en zorgwekkend op andere vlakken (denk aan de toename van de kinderarmoede of aan Brexit) – klinkt er minder optimisme door dan bij onze voorganger en leermeester.
Welvaartsstaten zijn in voortdurende beweging. Vandaag moeten ze een nieuwe plaats vinden tussen ontluikende lokale initiatieven, decentraliserende over
heden, Europa en andere internationale samenwerkingsverbanden. Ze zullen verder moeten zoeken naar oplossingen voor de structurele werkloosheid en nieuwe wegen moeten vinden om de private opbrengsten van de economische en technologische vooruitgang te ‘socialiseren’. De omslag naar het nieuwe zal nooit voltooid zijn. De opbouw ervan is werk voor vandaag en morgen en in dat proces zal de gangbare redeneerwijze moeten worden omgedraaid. Samen
levingen die onder druk staan van grote externe veranderingen moeten van binnenuit sterker worden en internationaal meer gaan samenwerken. Dat ver
onderstelt niet minder maar méér herverdeling. Deze kwestie kan niet worden omzeild door het discours te verschuiven naar ‘predistributie’, activering en sociale investering. Maar omgekeerd geldt ook dat succesvolle sociale investe
ring, activering en preventie noodzakelijk zijn om het draagvlak en de ‘band van maatschap’ te creëren die nodig zijn om meer herverdeling mogelijk te maken.
Vele parameters zullen in een ongunstige zin evolueren: door de demografische veroudering zullen de vrijheidsgraden voor de publieke bestedingen verder af
nemen. Het is zo goed als zeker dat de economie niet meer sterk zal groeien. Er zullen grote inspanningen moeten worden geleverd om de integratie van men
28 | Inleiding
sen met een migratieachtergrond succesvoller te maken en om de ontwikkeling ecologisch duurzamer te maken. Het structurele tekort aan jobs voor laagge
schoolden en voor mensen met minder vaardigheden zal aanhouden en wellicht zelfs groter worden. Het wordt dus ongetwijfeld moeilijker. Ook omdat de om
geving ongelijker wordt, moet het herverdelingsvraagstuk meer prominent op de beleidsagenda verschijnen, dat wil zeggen dat er meer dan nu prioriteiten en posterioriteiten zullen moeten worden gesteld. In de verdeling van de middelen zullen ook de verantwoordelijkheden – de overheid, de gezinnen, de markt – beter en strenger worden moeten afgebakend. De selectiviteit ten voordele van de lagere inkomens en zwakkere groepen moet groter worden zonder daarbij het draagvlak van de brede samenleving te verliezen.
Dit boek is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 1 schetsen we de grote veran
deringen in de sociale, demografische en economische omgeving van de wel
vaartsstaat. We beschrijven de veranderingen in het sociaal beleid en we kijken naar de verdelingsuitkomsten. Dit hoofdstuk is tegelijk een inleiding tot en een samenvatting van het boek. Nadat we de huidige staat van het welvaartskapi
talisme hebben beschreven en geproblematiseerd, zetten we in Hoofdstuk 2 een stap terug. We gaan naar de bron, naar de ontstaansgeschiedenis en de wezenlijke kenmerken van de welvaartsstaat. We bouwen verder op het eerste hoofdstuk van De Architectuur van de Welvaartsstaat van Herman Deleeck. We schenken daarbij meer aandacht aan theoretische disputen, terwijl we zowel in de definitie van de welvaartsstaat als doorheen de tekst de inherente wisselwer
king en contradictorische spanning tussen kapitalisme en welvaartsstaat sterker benadrukken. Hoofdstuk 3 zoomt verder in op de relatie tussen economische groei, welvaart en sociale overheidsuitgaven. We beschrijven ook de veranderin
gen in de levenswijze van de bevolking doorheen de ontwikkelingsgeschiedenis van de welvaartsstaat. Naast inhoudelijke aanpassingen en actualiseringen van de tekst van Herman Deleeck staan we ook stil bij de grote sociale verschillen in relatie tot de toegenomen scholing en, aansluitend, de onderwijsgerelateerde sociale risico’s zoals de werkloosheid. De sociale gelaagdheid van deze risico’s, is een belangrijke dimensie van de dualisering in de samenleving.
Hoofdstuk 4 beschrijft de veranderingen in de sociaaldemografische structuur van de bevolking en de impact daarvan op de organisatie, het herverdelende vermogen en de uiteindelijke uitkomsten van de welvaartsstaat. Ook dit Hoofd
stuk bouwt verder op en gebruikt delen van de tekst van Deleecks Architectuur van de Welvaartsstaat. We leggen echter meer dan onze voorganger nadruk op migratie. Het is niet betekenisloos dat dit onderwerp slechts zeer summier werd behandeld in de opeenvolgende edities van De Architectuur van de Wel-vaartsstaat. Hoofdstuk 5 gaat over arbeid, nietarbeid en werkloosheid. Sinds de jaren zeventig beheersen deze onderwerpen het discours en het beleid in de welvaartsstaat. Meer dan Deleeck benadrukken we in dit hoofdstuk de gevolgen
Inleiding | 29
van de concentratie van het werkloosheidsrisico binnen gezinnen, de polari
sering van werk en het gelijktijdig bestaan van volledige tewerkstelling voor hoger geschoolde mensen enerzijds en hoge structurele werkloosheid bij lager geschoolde mensen anderzijds.
Hoofdstuk 6 gaat in op het nietstaatse karakter van de welvaartsstaat. Het ver
trekpunt daarbij is de overtuiging dat de integratie van alle burgers in de samen
leving niet kan worden waargemaakt door de overheid alleen. Daarom wordt de autonomie van bedrijven, vakbonden, scholen, ziekenhuizen enzovoort hoog in het vaandel gedragen en wordt de samenwerking tussen de overheid, het georganiseerde middenveld en de talloze plaatselijke, kleinschalige initiatieven ondersteund. De nadruk in dit Hoofdstuk ligt op de geïnstitutionaliseerde soci
ale organisatie van de welvaartsstaat. We besteden echter ook aandacht aan de recent sterk opkomende sociale innovatie en het sociaal ondernemen. Hoofd
stuk 7 handelt over de inkomsten van de overheid, over hoe die zich verhouden tot de uitgaven en over de herverdelende impact van verschillende soorten van belastingen. Een belangrijk punt betreft het feit dat de Europese welvaartsstaten binnen de eurozone hun capaciteit hebben verloren om door wisselkoersen te manipuleren bij te dragen tot de monetaire stabiliteit. De overheidsfinanciën (dat willen zeggen de inkomsten, de uitgaven en het evenwicht daartussen) zijn de enige instrumenten die overblijven. Hoofdstuk 8 gaat over de sociale ze
kerheid. Dit instrument bewerkstelligt ‘maatschappelijke zekerheid’: zekerheid voor alle werkenden en hun families dat het leven zonder al te grote inkomens
verliezen kan doorgaan bij ziekte, werkloosheid of ouderdom; stabiliteit voor de samenleving als geheel bij onverwachte economische en maatschappelijke schokken; zekerheid voor het bedrijfsleven dat zorg wordt gedragen voor hun werknemers wanneer die niet langer productief zijn of wanneer er onvoldoende activiteit is om iedereen aan de slag te houden. We beschrijven de werking en de grote spanningsvelden en beoordelen de uitkomsten. De sociale verzekering is het instrument bij uitstek in wat Rosanvallon ‘la société assurantielle’ heeft genoemd. Nieuwe sociale en economische risico’s en behoeften hebben de soci
ale verzekering als modus operandi van de welvaartsstaat echter teruggedreven.
Collectieve goederen en diensten werden belangrijker, net als de sociale bij
stand. In de sociale zekerheid zelf verlegde de focus zich van louter beschermen tot preventie en herstel van risico’s.
In Hoofdstuk 9 geven we een algemeen beeld van de evolutie van de armoede en van de inkomensongelijkheid en zoomen we in op wat het centrale vraag
stuk van De staat van de welvaartsstaat vandaag is: “Hoe herverdelend is de welvaartsstaat en hoe sterk is zijn armoedereducerende werking?” In de ver
schillende Hoofdstukken zagen we dat de welvaartsstaat de voorbije decennia harder en anders is beginnen werken. In dit Hoofdstuk vragen we ons af of hij ook meer herverdelend is geworden en hoe de doelmatigheid is geëvolueerd op
30 | Inleiding
het vlak van armoedebestrijding. Hoewel het antwoord op deze vraag onzeker blijft, tonen we aan dat er meer inspanningen nodig zijn om effectief te kun
nen optornen tegen de inegalitaire onderstroom van het hedendaagse welvaarts
kapitalisme. Hoofdstuk 10 vat samen en besluit.
Sommige invloedrijke politieke economen en sociologen voorspellen het einde van het kapitalisme. In ‘How will Capitalism end?’ stelt Streeck (2014) zelfs niet langer de vraag of het kapitalisme zal overleven, alleen het waarom en het hoe maken deel uit van zijn reflectie. Samengevat komt zijn argument hierop neer:
omdat de tegenmacht (of ‘countervailing power’) zo verzwakt is, zal het kapita
lisme vroeg of laat ten onder gaan aan het zelfversterkende samenspel van sterk vertraagde economische groei, grote publieke en private schulden, groeiende ongelijkheden en het gebrek aan een geloofwaardig alternatief. Streecks analyse biedt stof tot nadenken, maar we nemen het uitdrukkelijk niet als uitgangspunt voor dit boek. Niet alleen omdat hij niet de eerste is in de geschiedenis die het einde van het kapitalisme aankondigt, maar ook omdat zijn analyse geen hou
vast biedt voor de beleidspraxis van vandaag en morgen. De geschiedenis leert trouwens dat de welvaartsstaat – precies omdat het geen vooraf vastgelegde constructie is – een erg groot aanpassingsvermogen heeft.
In De Architectuur van de Welvaartsstaat schreef Herman Deleeck (2008: 44) het volgende:
Per slot van rekening is de welvaartsstaat de historisch bepaalde doorbraak van de mo
derniteit in de maatschappij. Daarom is de idee van de welvaartsstaat onomkeerbaar.
Rationeel geloof in de maakbaarheid van de maatschappij. Geloof in de vooruitgang.
Collectief georganiseerde, institutionele, wettelijk gewaarborgde deelname van alle be
volkingscategorieën aan de wassende welvaart, op stuk van inkomen, onderwijs, ge
zondheid, dit alles met behoud van individuele en collectieve vrijheid. Wat een droom en wat een werkelijkheid waarvan de burgers blijkbaar weinig bewust zijn.
De welvaartsstaat is de vormgeving van de waarden van vrijheid, rechtvaardigheid en naastenliefde in een geseculariseerde maatschappij. In deze zin is de welvaartsstaat niet alleen een samenlevingsvorm of een instelling, maar evenzeer een ethiek... De welvaartsstaat steunt op rechten en plichten, en om te overleven is het bewustzijn van persoonlijke en van collectieve waarden en verantwoordelijkheden noodzakelijk, [ook ten aanzien van de komende generaties].
Sinds deze woorden werden neergeschreven heeft de welvaartstaat merkwaar
dig goed standgehouden maar er zijn wel duidelijke tekenen dat de welvaarts
staat de toenemende druk op de onderkant van de samenleving niet langer heeft kunnen neutraliseren. We moeten daarom verder nadenken over hoe we van de droom een werkelijkheid kunnen maken. De voortdurende ongelijkheden en het onopgeloste armoedeprobleem nopen tot een beleid dat de gemakkelijke syner
gieën tussen het economische en het sociale overstijgt en radicaal durft te kiezen voor de onderkant van de samenleving. Wie goed kijkt, ziet trouwens – vaak on
Inleiding | 31
der de radar – hoopvolle tekenen van verandering. Open de ogen voor de voort
durende – en bijwijlen succesvolle – strijd om de bodem van de welvaartsstaat op te tillen. Ontwaar de weliswaar langzame, haast onzichtbare, maar gestage socialisering van het Europese project. Luister naar de aarzelende wijzigingen in het discours. Observeer de vele plaatselijke initiatieven, de opkomst van nieuwe sociale bewegingen, de talloze sociale experimenten en innovaties, en bouw mee aan een geloofwaardig alternatief.
Bea Cantillon Turijn, 14 april 2016
Dankwoord
Dit boek is het resultaat van een collectieve onderneming over zeer vele ja
ren gespreid. Het begon met de opeenvolgende edities van De Architectuur van de Welvaartsstaat geschreven door Herman Deleeck en de vele onderzoekers van het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen die daaraan sedert de 70'er jaren rechtsreeks of onrechtstreeks meewerkten. De Staat van de Welvaartsstaat is het product van de volgehouden voortzetting, verdieping, verbreding en vernieuwing van dat onderzoek. We maakten dankbaar gebruik van de resultaten van de vele onderzoeksprojecten die de voorbije jaren aan het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck werden gevoerd. We hebben geput uit de talrijke publicaties en doctoraten die daaruit voortvloeiden. De vele gedachtewisselingen, interne en externe seminaries en Zoerseldagen zijn een voortdurende bron van inspiratie geweest.
Vele collega’s hebben ons geholpen door hun zeer gewaardeerde gesproken, geschreven en technische bijdragen. We danken in het bijzonder Diego Collado, Koen Decancq, Tim Goedemé, Jeroen Horemans, Tine Hufkens, Sarah Kuypers, Sarah Marchal, Ive Marx, Annemie Nys, Julie Vinck, Tess Penne, Daniela Skugor, Dieter Vandelannoote, Karel Van den Bosch, Natascha Van Mechelen, Gerlinde Verbist en Wim Van Lancker. Verder gaat onze dank uit naar Dimitri Mortelmans en Karel Neels (CELLO), Stijn Oosterlynck en Pieter Cools ( OASeS), André Decoster en Maarten Goos (KU Leuven) en Magda Lambert voor het waardevolle materiaal dat zij ons ter beschikking stelden. Daarnaast bedanken we Wouter Ryckbosch voor de grondige nalezing van de geschiedkundige delen
Vele collega’s hebben ons geholpen door hun zeer gewaardeerde gesproken, geschreven en technische bijdragen. We danken in het bijzonder Diego Collado, Koen Decancq, Tim Goedemé, Jeroen Horemans, Tine Hufkens, Sarah Kuypers, Sarah Marchal, Ive Marx, Annemie Nys, Julie Vinck, Tess Penne, Daniela Skugor, Dieter Vandelannoote, Karel Van den Bosch, Natascha Van Mechelen, Gerlinde Verbist en Wim Van Lancker. Verder gaat onze dank uit naar Dimitri Mortelmans en Karel Neels (CELLO), Stijn Oosterlynck en Pieter Cools ( OASeS), André Decoster en Maarten Goos (KU Leuven) en Magda Lambert voor het waardevolle materiaal dat zij ons ter beschikking stelden. Daarnaast bedanken we Wouter Ryckbosch voor de grondige nalezing van de geschiedkundige delen