artikelen 89-93 Sv
1.1 INLEIDING
De vraag of de Staat ten aanzien van een niet-veroordeelde beschuldigde gehouden is de tijdens het – in beginsel rechtmatige – strafproces ontstane schade te vergoeden, houdt de geesten van velen in binnenland (en buiten-land)1 al geruime tijd bezig. Niet alleen wetenschappelijk was er interesse in deze kwestie, maar op enig moment ontstond er ook politieke aandacht voor. Indien men al meende dat sprake moest zijn van een lastenverdeling op dit terrein, dan kwam vervolgens aan bod op welke grondslag, en welke voorwaarden daaraan gesteld moesten worden, of welke beperkingen. Dat daarover nog niet zo makkelijk politieke overeenstemming werd bereikt komt ondermeer tot uitdrukking in de vele parlementaire discussies bij diverse wetsontwerpen op het moment dat daarbij een relatie werd gelegd naar de kwestie of en in hoeverre de overheid gehouden moest zijn de schade tengevol-ge van rechtmatig strafvorderlijk optreden te vergoeden. Deze wetsontwerpen haalden overigens niet altijd de eindstreep.
In dit hoofdstuk beperk ik mij tot een beschrijving van de ontwikkeling op dit punt in Nederland vanaf de 19e eeuw.2In 1827 werd namelijk voor het eerst in parlementaire context de vraag gesteld of een vrijgesprokene niet een schadevergoeding moet kunnen verlangen van de Regering.3Pas in 1926 werd een schadevergoedingsregeling in de wet opgenomen om daarna nog enkele malen enigszins te worden gewijzigd en aangevuld. Deze regeling geldt thans nog steeds en is de enige specifiek wettelijke regeling op dit terrein (schade bij legitiem strafvorderlijk handelen). In oktober 2007 wordt een
1 Naast W.J. Leyds 1884, die ons op p. 2-12 van zijn dissertatie in vogelvlucht langs buiten-landse literatuur en parlementaire discussies leidt, kijkt ook Z.W. Straatman 1877, even over de grenzen, bijvoorbeeld op p. 85 en 94 e.v.
2 Vroegere ontwikkelingen evenals ontwikkelingen in het buitenland dienen wel ter illustratie, waarbij ik ondermeer heb geput uit R.H. Hartog 1971 en bijv. J. Domela Nieuwenhuis 1878, p. 331 e.v. Hij verwijst daar naar een regeling in de oude Hollandsche Consultatiën VI, p. 673, in de periode waar de overheid nog geen monopolie had op vervolging, maar privaataanklagers een ander in preventieve hechtenis konden laten nemen (periode tot aan de 15eeeuw, toen het openbaar ministerie werd ingesteld). Men vindt daar aangetekend dat hij ‘die iemand qualijk heeft gearresteert, hem zijne kosten, schade en interessen (moet) betalen’. 3 Aldus W.J. Leyds 1884, p. 13; daar merkt hij tevens op dat Straatman dat over het hoofd
ontwerp wetsvoorstel ‘Schadecompensatie strafvorderlijk overheidsoptreden’ met Memorie van Toelichting ter consultatie aangeboden aan de Raad voor de Rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak, het College van Procureurs-generaal, de Nederlandse Orde van Advocaten en het Korpsbeheer-dersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen. Dit voorstel bouwt voort op plannen die zijn ontwikkeld bij het grootschalig onderzoeksproject Strafvor-dering 20014en de motie Weekers c.s.5die in de Tweede Kamer werd aange-nomen met betrekking tot het creëren van een algemene schadevergoedings-regeling in het wetboek van Strafvordering.
Aangezien bij het afsluiten van de tekst van deze dissertatie (medio 2008) niet bekend was of de resultaten van het consultatieproces tot aanpassingen zullen leiden, zal worden volstaan met een bespreking van dit ontwerpvoor-stel.6
De beschrijving van de nationale wetsontwikkeling – vanaf begin 19e eeuw tot en met de ontstaansgeschiedenis van de huidige schadevergoedingsregeling voor ondergane preventieve hechtenis in het Wetboek van Strafvordering, welke stamt uit 1926, en – kort – het concept wetsvoorstel ‘Schadecompensatie strafvorderlijk overheidsoptreden’ – zal hier op chronologische wijze plaatsvin-den. Hierdoor kan een goed beeld worden gevormd van de ontwikkeling in de politieke opvatting over 1) de gedachten over de wenselijkheid van een specifiek wettelijke schadevergoedingsregeling, dus gedachten over het bestaansrecht van een wettelijke regeling, 2) de grondslag waarop een dergelij-ke schadevergoeding dient te worden gebaseerd en 3) de voorwaarden waar-onder men meende dat strafvorderlijke schade op de overheid dient te worden afgewenteld en/of de beperkingen die daarbij gesteld moesten worden. Ove-rige ontwikkelingen evenals de ontwikkeling van de kostenvergoedingsregeling wordt daarbij als illustratie meegenomen. De laatste paragraaf van dit hoofd-stuk bevat een systematische samenvatting.
De bevindingen zoals in dit hoofdstuk naar voren gekomen, in het bijzon-der de zwaartepunten in de politieke discussie op dit thema, zullen in het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2: jurisprudentie op de voet van onderhavige regeling) worden verscherpt. Een ander deel van het geldend recht zal vervol-gens worden beschreven in het derde hoofdstuk aangezien daar de relevante civiele rechtspraak (onrechtmatige daad in verband met strafvorderlijk hande-len) aan bod komt. De opvattingen in de juridische literatuur worden bespro-ken in hoofdstuk vier. Daarna zullen in deel II van dit onderzoek de bevindin-gen met elkaar in samenhang worden gebracht, getoetst en beoordeeld. Maar
4 Met name N.J.M. Kwakman 2004, p. 513 e.v.
5 Motie van het lid Weekers c.s., Kamerstukken II 2005-2006, 30164, nr. 19.
6 In dit hoofdstuk op hoofdlijnen maar in hoofdstuk 7 zal worden stilgestaan bij de verbeterin-gen die dit voorstel beoogt te bewerkstelliverbeterin-gen ten opzichte van de huidige situatie en zal worden ingegaan op de voorgestelde wijzigingen in grondslag, voorwaarden en aspecten van omvang.
nu eerst terug naar het begin: de Nederlandse politieke gedachtevorming over – en uiteindelijke totstandbrenging van – een wettelijke vergoedingsregeling voor de gewezen verdachte voor schade tengevolge van legitiem strafvorderlij-ke vrijheidsbeneming.
1.2 HET ONTWERPWETBOEK VANSTRAFRECHT1827,DE TOTSTANDKOMING VAN HETWETBOEK VAN STRAFVORDERING 1838EN DE WIJZIGINGSWET UIT1854INZAKE TOEREKENING
1.2.1 Het ontwerp Wetboek van Strafrecht 1827: eerste gedachten over schadevergoeding na vrijspraak, ook indien geen dwangmiddelen zijn toegepast
In 1827 bij de behandeling van een ontwerp Wetboek van Strafrecht voegden de afdelingen van de Tweede Kamer, in aanvulling op de vragen die door de Regering aan hen hierover waren voorgelegd,7zelf nog enkele vragen toe.8
De laatste van deze bijgevoegde vragen (nummer 22) luidde: ‘Behoort een beschuldigde, welke door den regter is vrijgesproken, geene schadevergoeding te kunnen erlangen van het Gouvernement?’. Deze vraag werd over het algemeen ontken-nend beantwoord door de afdelingen. De eerste afdeling meende dat het geen punt van bespreking was bij de behandeling van het Wetboek van Strafrecht9
en ook de derde afdeling antwoordde in negatieve zin. Deze afdeling was van mening dat de vrijspraak van een beschuldigde een zodanig toevallig gebeuren is dat de Regering daarvoor niet verantwoordelijk gesteld kan worden. Om een zodanige vrijgesprokene verhaal (‘recours’) te bieden en hem een middel te geven om de uitspraak van een rechter te kunnen tegenwerpen (‘le moyen de la prise à partie’) zou zeer kwellend (‘vexatoire’) zijn.10De tijdens deze zitting afwezige baron De Secus voegde later een aparte nota bij, waarin hij stelde dat men niet akkoord kon gaan met de opvatting om geen enkele schadevergoeding te geven aan de vrijgesprokene, aangezien de verdenking dan op hem zou blijven rusten (‘le soupçon peut continuer a planer sur lui’). Een schadevergoeding, hoe gering ook, zou – aldus De Secus – op zijn plaats zijn voor diegene die was vrijgesproken of onschuldig verklaard (‘qu’il eut
7 Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1827/1828, 3A, Vraagpunten voorgesteld aan de afdeelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal, betrekkelijk het Wetboek van Strafregt, p. 5-8.
8 Idem, 3B, In de afdeelingen bijgevoegde vragen omtrent de strafwetten, p. 8 en 9. 9 Idem, Processen-Verbaal van de Afdeelingen over de Vraagpunten, eerste afdeling, zitting
van 4 december 1827, p. 11.
été absous ou déclaré innocent’)11om hem zo te kunnen zuiveren van de door de beschuldiging veroorzaakte schandvlek.12De vierde afdeling meende, op één der leden na, dat ‘...het in de praktijk niet wel mogelijk is eene dergelijke bepaling aan te nemen, hoe wenschelijk het ook in sommige gevallen zoude kunnen zijn iemand, die verkeerdelijk is gearresteerd geweest, schadeloos te stellen; de Afdeeling wil echter niet verstaan worden de wettelijke bepalingen uit te sluiten tegen onwettige gevangenzittingen’.13De vijfde afdeling was unaniem tegen de gedachte van schadevergoeding. Meerdere leden vonden wel dat de tijd, in voorlopige hechtenis doorgebracht, in mindering moest worden gebracht op een opgelegde gevangenisstraf.14 In een aparte nota vroeg één der leden zich af waartoe schadevergoeding in deze gevallen zou leiden. Buiten het feit dat hij een tariefbepaling miste, zou de rechter in die gevallen naar zijn mening zelf vervolgd kunnen worden ‘...hoewel er genoegzame gronden tot aprehensie of vervolging der actie waren geweest, maar geene genoegzame gronden tot condemna-tie...’. Dit wantrouwen jegens de rechter zou er naar de mening van de schrijver van deze nota ook de oorzaak van zijn dat de rechter in de positie gemanoeu-vreerd zou worden dat hij diegene die hij anders zou vrijspreken, thans zou veroordelen, want ‘...hoe ongaarne zal deze [= de rechter,MD] nu den Staat aan eene openbare regstvordering, door zijne schuld veroorzaakt, blootstellen, en hoe veel eerder dus den beschuldigde straffen (...), al is het ook maar met eene geringe straf?’.15
De zesde afdeling maakte een onderscheid ‘...tusschen eene vrijspraak als gevolg slechts van gebrek van bewijs, en de zoodanige waaruit blijkt, dat de beschuldigde het misdrijf niet heeft begaan of heeft kunnen begaan, en dus volkomen onschuldig is aan het misdrijf denzelven te laste gelegd...’ De vraag naar de mogelijkheid van schadevergoeding werd door deze afdeling slechts toegepast op deze laatste categorie en zodanig door vier leden met ‘ja’ en door twee leden met ‘nee’ beantwoord.16Van de zevende afdeling tot slot vonden vier leden dat er geen sprake moest zijn van schadevergoeding; twee leden wilden het echter over-laten aan de beslissing van de rechter.17
In reactie hierop meende de Regering dat er geen verplichting tot schade-vergoeding kon zijn indien de regels van strafvordering naar behoren en nauwgezet in acht waren genomen. Indien men dit beginsel wel zou aannemen, zou dit leiden ‘...tot hoogst nadeelige uitkomsten, zoowel voor de Maatschappij, die belang heeft dat geene kwalijk geplaatste angstvalligheid het onderzoek, de vervolging
11 Mijn cursief. Voorduin vertaalde dit anders: ‘...dat, wanneer een beklaagde was bevonden te
zijn onschuldig, en uit dien hoofde was vrijgesproken...’. Zie J.C. Voorduin deel VII 1840, p. 81.
Naar mijn mening geeft ‘ou’ hier echter duidelijk aan dat hier bedoeld werd ‘de vrijgespro-kene of de onschuldig verklaarde’; anders zou er ‘oú’ gestaan hebben.
12 Bijlagen Handelingen der Staten-Generaal II 1827/1828, Note A, Baron De Secus, p. 29. 13 Idem, vierde afdeling, zitting van 5 december 1827, p. 32
14 Idem, vijfde afdeling, zitting van 5 december 1827, p. 38. 15 Idem, Nota, p. 39.
16 Idem, zesde afdeling, zitting van 5 december 1827, p. 43. 17 Idem, zevende afdeling, zitting van 4 december 1827, p. 45.
en beregting der misdrijven belemmere (...), als voor den beklaagden zelven. Voor het aller zeldzaamst geval van stellige onschuldig-verklaring, door sommige leden in de Vierde Afdeeling opgegeven, zoude zelfs zoodanige wettelijke beschikking, om die redenen, niet raadzaam zijn, en moet het aan de zorg der Regeering verbleven worden, om, naar omstandigheden, het leed te leenigen of weg te nemen. ’18 Om redenen onafhankelijk van onderhavig onderwerp werd deze discussie niet verder voortgezet.19
1.2.2 De totstandkoming van het Wetboek van Strafvordering 1838: discussie over schadevergoeding na vrijspraak, ongeacht toepassing dwang-middelen
De schadevergoedingskwestie kwam weer even ter sprake bij het tweede ontwerp Wetboek van Strafvordering in 182920bij de behandeling van het in dat ontwerp voorgestelde artikel 14 van titel V (dat ondermeer voorzag in een kostenvergoedingsregeling voor de vrijgesprokene met betrekking tot getuigen).21In reactie op het voorstel van de zesde afdeling om ‘...conférant à la cour en cas d’acquittement de l’accusé, et selon les circonstances de la cause, la
18 Idem, Regeringsantwoord op de Processen-Verbaal van de Afdeelingen over de vraagpunten, p. 64.
19 Idem, p. 160, alwaar verwezen wordt naar het KB van 28 maart 1836, Stb. 9. Vergelijk ook G.A. van Hamel 1927, vierde druk, p. 78.
20 Op 23 oktober 1828 werd een eerste ontwerp Wetboek van Strafvordering aan de Staten Generaal aangeboden (Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1828/1829, Ontwerp van Wet, p. 12-63). Daarop volgde een onderzoek in de afdelingen waarna een herzien ontwerp op 24 oktober 1829 aan de Tweede Kamer werd aangeboden (Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1829/1830, Ontwerp van Wet, p. 29-80).
21 Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1829/1830, Ontwerp van Wet, titel V artikel 14, p. 49. In het laatste lid van het voorgestelde artikel 14 titel V kreeg de rechter namelijk de bevoegdheid om de vrijgesproken beschuldigde geheel of gedeeltelijk vrij te stellen van de kosten van dagvaardingen en schadeloosstelling van door hem opgeroepen getuigen. Zo overigens ook het min of meer gelijkluidende latere artikel 187 van het Wetboek van Strafvordering 1838. De 7e afdeling bleef tijdens de ontwerpronde van mening dat alle kosten van het proces in het geval van onschuldigverklaring ten laste van het Rijk moesten blijven en niet slechts die van dagvaarding en schadeloosstelling van getuigen: zie idem, Tweede processen-verbaal der Afdeelingen, p. 158 en daarvoor al, zie idem, Processen-verbaal der Afdeelingen, p. 129. Ook de 6e afdeling was die mening in eerste instantie toegedaan, zie idem, Processen-verbaal der Afdeelingen, p. 125. Overigens kwam deze mogelijkheid om de vrijgesprokene voor de kosten van de door hem opgeroepen getuigen geheel of gedeeltelijk vrij te stellen niet voor in het eerste ontwerp van het Wetboek van Strafvordering zoals eerder aangeboden aan de Tweede Kamer op 23 oktober 1828, zie Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1828/1829, Ontwerp van Wet, titel V artikel 13, p. 32. De eerste afdeling vroeg zich op grond daarvan af of deze mogelijkheid er misschien wel moest zijn, zie idem, Processen-verbaal bevattende de Aanmerkingen der Afdeelingen, p. 72. Ook de vierde afdeling maakte hierover nog een opmerking, zie idem, p. 97.
faculté de lui allouer (...) une indemnité à payer par l’Etat...’22stelde de Regering dat ‘...een ieder, die het ongeluk zoude kunnen hebben van in regten betrokken te worden, en aan wien eindelijk vrijspraak zoude mogen te beurt vallen, (...) zich ten gunste van de algemeene veiligheid, waarin hij op zijne beurt deelt, dat ongeval (moet) getroosten’.23Ook nu zag de Regering geen grond om de Staat de door haar optreden veroorzaakte schade (mede) te laten dragen, waarbij nog aanvullend werd opgemerkt dat zodanige regelingen ‘...onberekenbare sommen aan den Landen kunnen kosten, en bovendien even nadeelig kunnen zijn voor de maatschappij als voor de beschuldigden, daar zij zoude kunnen leiden tot veroordeling in twijfelach-tige gevallen, ten einde den Staat niet te belasten met schadevergoedingen.’24 Interes-sant is overigens dat dit voorstel (dat het dus niet haalt) een schadevergoeding niet beperkt tot schade tengevolge van toegepaste dwangmiddelen.
Bij de openbare beraadslagingen die hierop volgden refereert Dijckmeester nog aan deze – naar zijn mening juiste – reactie van de Regering en terwijl geen verdere opmerkingen aan deze schadevergoedingskwestie worden gewijd wordt titel V door de leden van de Tweede Kamer met 94 tegen 1 stem aange-nomen op de zitting van 18 maart 183025 en door de leden van de Eerste Kamer zonder verdere behandeling met algemene stemmen op 28 mei 1830.26
Begin 1831 werd echter de algemene herziening van alle Wetboeken bevolen, hetgeen tot gevolg had dat op 1 maart 1836 wederom een ontwerp herziening Wetboek van Strafvordering aan de Tweede Kamer werd aangeboden.27 Hier-in werd een kleHier-ine wijzigHier-ing voorgesteld ten opzichte van het Hier-in 1830 aangeno-men artikel28inzake een kostenvergoedingsregeling voor getuigen. Daarover werden door de afdelingen nog enkele vragen gesteld, bijvoorbeeld hoe de schadeloosstelling van de getuige zou worden begroot29maar verder ging
22 Dit voorstel werd gedaan door acht leden van de 6e afdeling naar aanleiding van het ontwerp-artikel 14 titel V, zie Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1829/1830, Ontwerp van wet, p. 49 en idem, Processen-verbaal der Afdeelingen, p. 125.
23 Idem, Antwoorden op de aanmerkingen der Afdeelingen, p. 134. 24 Ibidem.
25 Handelingen der Staten Generaal II 1829/1830, Beraadslagingen, p. 327-368, hier p. 329 en 351. Deze beraadslagingen zijn ook gepubliceerd in de Staatscouranten van 18-24 maart 1830, nummers 66-71.
26 Na aanneming door de Tweede Kamer op 18 maart 1830 op drie titels na (titel II, III en XXII) – welke na herziening alsnog op 31 maart 1830 werden aangenomen – werd het geheel na aanneming door de Eerste Kamer op 28 mei 1830 (Handelingen der Staten Generaal I 1829/1830, p. 575) als wet afgekondigd op 5 juni 1830, Stb. 21-24, 30-39, 42-45 en 48-52. 27 Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1835/1836, Ontwerpen van Wet, p. 353-377. Deze herziening was bevolen bij besluit van 24 februari 1831, Stb. 1, als gevolg van herzie-ning van de Wet op de zamenstelling der regterlijke magt en het beleid der justitie (Wet van 18 april 1827, Stb. 20) bij wet van 28 april 1835, Stb. 10.
28 Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1835/1836, Ontwerp van wet no. 6, p. 362. Intussen was artikel 14 van titel V omgenummerd naar wetsartikel 151.
29 De Tweede afdeling vroeg zich dat tijdens haar zitting van 12 maart 1836 af (Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1835/1836, Processen-Verbaal der Afdeelingen, p. 394. De vierde afdeling stelde dat nader bepaald diende te worden voor wiens kosten die kosten
men niet dieper in op deze kwestie en zodoende bevatte het Wetboek van Strafvordering 1838 uiteindelijk geen schadevergoedingsregeling maar wel in (doorgenummerd) artikel 187 een kostenvergoedingsregeling waarbij de rechter de bevoegdheid kreeg om de vrijgesprokene vrij te stellen van het geheel of een deel der gemaakte kosten met betrekking tot getuigen.
1.2.3 De wijzigingswet uit 1854 inzake toerekening
Gezien de chronologische behandeling van de wetsontwerpen ga ik thans in op een wijzigingsvoorstel uit 1854 waar de kwestie van de toerekening van ondergane preventieve hechtenis met opgelegde gevangenisstraf aan de veroor-deelde aan de orde kwam. Ik bespreek dit hier kort omdat hieraan in latere discussies argumenten werden ontleend ten gunste van schadevergoeding aan niet-veroordeelden.
Bij dit wijzigingsvoorstel in 1854, houdende enige veranderingen in de bestraffing van misdrijven30– waarbij de Regering zich vooralsnog beperkte tot enige veranderingen in de bestraffing van misdrijven in afwachting van een gehele herziening van het Wetboek van Strafrecht – werd in het oorspron-kelijk wetsontwerp voorgesteld dat de opgelegde gevangenisstraf een aanvang neemt met de dag der uitspraak (of, indien beroep wordt ingesteld, op het moment dat er sprake is van kracht van gewijsde).31Daarop vroeg de Com-missie van Rapporteurs zich af of de rechter niet zou behoren te letten op de preventieve hechtenis.32 De Regering ging daarop niet verder in bij haar Memorie van beantwoording.33 Wel stelde de Regering in het gewijzigde ontwerp voor dat zowel voor de – reeds gehechte – veroordeelde die berust in het oordeel in eerste aanleg, als voor de reeds gehechte veroordeelde die in beroep gaat, de gevangenisstraf een aanvang neemt met de dag der uit-spraak.34 Zo gerekend vallen de termijnen van appèl en cassatie namelijk binnen de straftijd en komen niet nog eens apart voor rekening van de veroor-deelde. Tijdens de beraadslagingen diende Sander tegen deze laatste wijziging een amendement in. Hij had onder andere bezwaar tegen het gevolg dat ontstaat als iemand – na in eerste aanleg te zijn veroordeeld – beroep instelt
en schadeloosstellingen zouden komen (idem, zitting 17 maart 1836, p. 407). De Regering antwoordde hierop dat de kosten voor rekening van het Rijk kwamen en dat de wijze van begroting niet bij deze wet geregeld hoefde te worden aangezien dat een zaak was voor Reglementen (idem, Antwoorden op de aanmerkingen der afdeelingen, p. 430. In het verbeterd opstel van wet werd het artikel overigens hierop niet meer aangepast (idem, Verbeterd Ontwerp van wet, p. 432).
30 Bij KB van 14 februari 1854, Bijlagen Handelingen der Staten Generaal II 1853/1854, p. 433. 31 Idem, Ontwerp van wet, artikel 19, p. 434.
32 Idem, Voorloopig Verslag der Commissie van Rapporteurs, artikel 19, p. 564.
33 Idem, Memorie van beantwoording van het voorloopig verslag der Commissie van Rappor-teurs, artikel 19, p. 625.
en dan wordt vrijgesproken: op die gewezen verdachte is dan een vonnis ten uitvoer gelegd dat later wordt vernietigd. In plaats daarvan stelde hij voor