Eisen aan brondocumenten

De technische en inhoudelijke eisen die in de beheerfase aan brondocumenten worden gesteld zijn niet anders dan die in de gemeentelijke transitiefase. Ook in de beheerfase speelt dus de vraag wat (en wat niet) er onder een brondocument moet worden verstaan. Er is ook een verschil, bij brondocumenten uit het verleden moeten we het doen met de documenten die we hebben, maar bij besluiten die nog genomen moeten worden kunnen we kritischer zijn ten aanzien van de inhoud en waar nodig en gewenst de inhoud afstemmen op de hedendaagse eisen. Een brondocument moet in de eerste plaats duidelijkheid geven over de opgelegde beperking, voor

welk tijdvak de beperking geldt en wat de eventuele voorwaarden voor het opheffen van de beperking zijn. Het brondocument biedt ook rechtszekerheid: de beperking kan er als het ware mee worden afgedwongen. Om deze zekerheid te borgen heeft de wetgever bepaald dat het brondocument door een ieder ingezien moet kunnen worden.

De Europese privacyverordening AVG staat echter het openbaren van gegevens die naar

natuurlijke personen te herleiden zijn in de weg, tenzij openbaring rechtstreeks voortvloeit uit de achterliggende wetgeving (Wkpb, Kadasterwet of vakwetten). Daarnaast kunnen ook intellectueel eigendom van gegevens (bijvoorbeeld bouwtekeningen), copyrights (bijvoorbeeld fotomateriaal), het tegengaan van criminaliteit (bijvoorbeeld interieurbeschrijvingen van woningen) of het voorkomen van identiteitsfraude (met handtekeningen) redenen zijn om het besluit niet in zijn volle omvang te openbaren. De Wkpb-wetgeving maakt onderscheid tussen de registratie (met essentialia die in de BRK-PB worden opgenomen) en het document dat hieraan ten grondslag ligt (en in de openbare registers wordt ingeschreven). Krachtens artikel 3 van de Wkpb mag alleen een beperkingenbesluit, een beslissing in administratief beroep of een rechterlijke uitspraak ter inschrijving worden aangeboden. Het is dus niet toegestaan om een tweede geanonimiseerd document met uitsluitend essentialia als brondocument aan te bieden. De bronhouder geeft bij een inschrijving een zogeheten essentialia- en equivalentieverklaring (hierna: equivalentie- verklaring) af waarmee hij aangeeft dat de inhoud van de registratie is ontleend aan het brondocument en dat het ingeschreven stuk hiervan een afschrift is. Deze verklaring wordt geautomatiseerd aangemaakt na elke inschrijving en is als onderdeel van het brondocument zichtbaar voor afnemers.

4.2.1 Anonimiseren

In brondocumenten treffen we subjectgebonden gegevens aan: de naam van de eigenaar, de klacht van de buren, de visie van de ambtenaar of de handtekening van de bestuurder om maar eens wat te noemen. Deze vallen onder de werkingssfeer van de AVG, voor zover openbaring van

persoonsgegevens niet nadrukkelijk is opgenomen in andere wet- en regelgeving.

Brondocumenten worden ingevolge de gewijzigde wet Wkpb opgenomen in de openbare registers

Brondocument is brondocument

Nu brondocumenten geanonimiseerd moeten worden voor opname in de openbare registers, komt nogal eens de vraag op of een geanonimiseerde ‘samenvatting’ van het beperkende besluit niet voldoende zou zijn.

Het antwoord daarop is ‘nee’. Het brondocument geeft elke belanghebbende inzicht in de achtergrond van het beperkende besluit – met alle noodzakelijke details, en dat kan niet afgedaan worden met een

(subjectieve) samenvatting. Bovendien moet bedacht worden dat de BRK-PB feitelijk die samenvatting is, de essentialia zijn hierin immers opgenomen en via diverse informatieproducten van het Kadaster direct raadpleegbaar. Daarom moet het beperkende besluit altijd als startpunt dienen voor het anonimiseren. Het in de openbare registers onder te brengen document hoeft echter niet een letterlijke kopie te zijn van het eigenlijke besluit. Als met een tekstverwerker bij de opbouw van het document twee versies vervaardigd worden, één geanonimiseerde en één niet-geanonimiseerde dan is dat prima. Met een sjabloon kan dit desgewenst afgedwongen worden. Zorg er dan wel voor dat de geanonimiseerde versie identiek is aan het origineel, persoonsgegevens uitgezonderd. De geanonimiseerde versie behoeft dan ook niet ondertekend te worden, want in het kader van identiteitsfraude zou het onleesbaar maken van de handtekening een van de eerste acties zijn en wat er niet is, behoeft niet te worden weggehaald. Wat zonder meer gescheiden kan worden van het eigenlijke besluit is de oplegbrief (kennisgeving), gericht aan een belanghebbende als een eigenaar.

(OR) bij het Kadaster, waarmee er geen noodzaak is om als bronhouder een eigen register te voeren. De Kadasterwet schrijft voor dat documenten die in de openbare registers zijn opgenomen, voor iedereen raadpleegbaar zijn. Omdat deze documenten zonder menselijke tussenkomst op digitale wijze aan aanvragers worden verstrekt, is het van belang om

persoonsgegevens vóór opname van het document in de OR te anonimiseren. Dit houdt in dat elk brondocument op de aanwezigheid van persoonsgegevens moet worden beoordeeld. De vraag is dan om welke persoonsgegevens het hier gaat en op welke wijze deze uit het brondocument dienen te worden verwijderd.

Wat is een persoonsgegeven?

In de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) is aangegeven dat met

persoonsgegevens alle informatie wordt bedoeld over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, over alle informatie dus die herleidbaar is tot een natuurlijke persoon. Het gaat er om of de identiteit van een natuurlijke persoon redelijkerwijs, zonder onevenredige inspanning, kan worden vastgesteld. Een persoonsgegeven mag alleen worden verwerkt (en dus ook geopenbaard) als sprake is van een welbepaald en uitdrukkelijk omschreven doel (artikel 5 van de AVG).

Welke persoonsgegevens dienen te worden afgeschermd?

Als persoonsgegevens worden die zaken beschouwd die tot individuele personen herleidbaar zijn.

Daaronder vallen niet alleen namen, maar ook identificerende zaken als geboortedata, telefoonnummers, burgerservicenummers, rekeningnummers etc. Alleen enkele

persoonsgegevens (voornamen, voorletters, achternaam) van bestuurders vallen niet onder deze regel. Bestuurders vervullen een publieke functie in het openbaar bestuur en kunnen op grond daarvan in mindere mate een beroep doen op bescherming van persoonsgegevens. Dat geldt de facto ook voor gemandateerde/gemachtigde ambtenaren.

Onder naar een natuurlijk persoon herleidbaar gegeven vallen:

• voorna(a)m(en), voorletter(s) en achterna(a)m(en);

• identificatienummer(s) als BSN;

• geslachtsaanduiding en huwelijkse staat;

• geboortedatum en geboorteplaats;

• woonadres en contactadres;

• vast of mobiel telefoonnummer;

• persoonlijk mailadres;

• functiebenamingen;

• gedrag of zienswijze voor zover dit objectief naar een natuurlijke persoon te herleiden is.

Van voorgaand uitgangspunt zijn de volgende gegevens uitgezonderd:

• voorna(a)m(en), voorletter(s), achterna(a)m(en) of functienaam van bevoegde functionarissen of gemandateerde/gemachtigde ambtenaren (dit laatste blijkend uit het openbare mandaat- of machtigingsregister);

• gegevens van organisaties of personen die geen relatie hebben met de opgelegde beperking, maar die zijn opgenomen om de beperking nader te onderbouwen (bijvoorbeeld de naam van een beroemd architect op grond waarvan een pand als gemeentelijk monument is

aangewezen).

Voor het weghalen van een handtekening kan geen beroep worden gedaan op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Vanwege een hoog risico op identiteitsfraude is het echter gewenst om bij een natte handtekening² deze met (gedeeltelijk) afdekken ‘onbruikbaar’ te maken.

Het gedeeltelijk afdekken is soms noodzakelijk omdat de handtekening door de (getypte) tekst heen kan lopen. Een droge handtekening (getypt) is geen bezwaar, mits deze afkomstig is van een bevoegd functionaris of een gemandateerde/gemachtigde ambtenaar. Voor deze ambtenaar geldt dan weer dat deze wordt vermeld in het openbare mandaat/machtigingsregister. Wij adviseren om de ‘ongewenste’ persoonsgegevens weg te halen en niet te vervangen door rolnamen of pseudo-aanduidingen. Dit komt deels voort uit praktische overwegingen (snelheid, kosten), en deels doordat beperkende besluiten soms lang geleden genomen zijn, waardoor de rol van genoemde personen niet altijd duidelijk is (bijvoorbeeld de rol van de aangeschreven persoon). Bij nieuw te nemen besluiten vallen dergelijke aanduidingen wel te overwegen om de leesbaarheid van het brondocument te vergroten. Om vanuit een applicatie een karakter af te dekken (eventueel via zoeken en vervangen) kan de alt-code 219 worden gebruikt: █ .

4.2.2 Suggesties voor het opstellen van brondocumenten

Anders dan besluiten ‘van de oude stempel’ (van voor de AVG of de Wet bescherming persoonsgegevens) doet zich de mogelijkheid voor nieuwe besluiten op te stellen rekening houdend met de huidige wet- en regelgeving en de eisen met betrekking tot digitale

toegankelijkheid. Het zou natuurlijk mooi zijn om een model of sjabloon op te leveren waarin al deze aspecten aan de orde komen, maar de Wkpb heeft met veel uiteenlopende vakwetten en verschillende vertalingen daarvan binnen organisaties van doen, waardoor het gebruik van één modeldocument voor alle beperkingenbesluit niet realistisch is. Wel zijn enkele suggesties te geven:

• Het werkingsgebied wordt in oudere brondocumenten niet altijd eenduidig vastgelegd.

Aanduidingen als ‘de monumentale boerderij aan Kerkweg 8’ zullen de toets der eenduidigheid nog wel kunnen doorstaan, anders wordt het al met ‘de oude stenen

schoorsteen in de Belterpolder’ als hier meerdere exemplaren staan. Een kaartje in het besluit of als bijlage bij het besluit is noodzakelijk wanneer handmatig ingetekende geometrie als werkingsgebied wordt gekozen. Beter is het om voor nieuwe beperkingen (ook) gebruik te maken van identificatienummers bij gebruik van objecten uit de BRK, de BAG of de BGT, deze zijn immers landelijk en langjarig beschikbaar en geven het werkingsgebied met de grootst

2 Met een ‘natte handtekening’ bedoelen we een handtekening die met pen op het originele besluit is geplaatst.

Rechterlijke uitspraak: de uitzondering

Bij een rechterlijke uitspraak die het beperkende besluit nietig verklaart of voor een deel herroept dient de uitspraak door het bestuursorgaan als brondocument ter inschrijving te worden aangeboden. Omdat het bestuursorgaan als doorgeefluik fungeert (het heeft zelf immers geen invloed op de inhoud van het document), geldt hier een uitzondering op de anonimiseringsregels en dient het document onbewerkt te worden doorgeleid naar de openbare registers. Als het gemeentelijke besluit als bijlage is bijgevoegd, behoeft dit niet nog eens deel uit te maken van het in te schrijven brondocument. Het is immers al in de openbare registers opgenomen en door het niet opnieuw aan te bieden voorkom je dat persoonsgegevens in het oorspronkelijke besluit alsnog worden geopenbaard. Ook indien een beslissing in administratief beroep gevolgen heeft voor een ingeschreven beperking behoeft het brondocument dat bij deze beslissing hoort niet geanonimiseerd te worden. Kortom: een bronhouder anonimiseert alleen zijn eigen document en niet dat van derden.

mogelijke nauwkeurigheid aan. Bedenk dat het werkingsgebied eenduidig aan het

brondocument ontleend dient te worden. Bij mogelijke interpretatieverschillen is dat niet het geval en is de beperking feitelijk niet te handhaven. Het later alsnog toevoegen van

verduidelijkingen of verbeteringen kan de leesbaarheid weliswaar bevorderen, maar heeft geen rechtsgevolg. Een bronhouder kan zich er bij een juridisch geschil niet op beroepen, ook niet als het brondocument is ingeschreven in de openbare registers. Bij een juridisch geschil loopt de bronhouder in dat geval dus evengoed het risico het onderspit te delven. Het doorhalen of muteren van tekstpassages of aanduidingen in besluiten is dus geen goed idee.

• In de praktijk zien we nogal eens dat een besluit vermengd wordt met de kennisgeving. Het besluit is dan gepersonaliseerd en aan een belanghebbende (bijvoorbeeld een bewoner of een eigenaar) gericht. Een eerste stap om te voldoen aan de AVG is om de kennisgeving separaat van het eigenlijk besluit op te stellen. Het besluit kan dan als bijlage bij de kennisgeving worden meegestuurd, terwijl het de bronhouder vrijstaat het besluit breder te verspreiden.

Alleen het daadwerkelijke besluit is in dat geval inschrijvingsplichtig in het kader van de Wkpb.

• Het streven moet zijn om zo min mogelijk persoonsgegevens in het beperkende besluit op te nemen (het is immers objectgericht), maar helemaal zonder gaat het vaak niet. De

leesbaarheid voor de direct betrokkenen mag immers niet lijden onder de regels die de AVG aan brondocumenten stelt. Bij het verwoorden van zienswijzen die zijn ingebracht, vertoond gedrag of het uitvoeren of nalaten van maatregelen is niet altijd te verhullen wie de persoon in kwestie is en is het ‘weglakken’ van gevoelige gegevens soms onvermijdelijk. Een

standaardindeling bij het maken van besluiten kan helpen bij het gemakkelijk verwijderen van gevoelige informatie. Alle persoonsgegevens worden bijvoorbeeld in de derde alinea op de eerste pagina en in de eerste alinea op de derde pagina vermeld. Ook het opnemen van vervangende termen als betrokkene, eigenaar, bewoner kan het anonimiseren gemakkelijker maken zonder dat dit al te veel afbreuk doet aan de leesbaarheid van de tekst bij degene die het originele besluit onder ogen krijgt. Het is goed als de opsteller van een beperkend besluit zich realiseert dat het brondocument opgenomen dient te worden in de openbare registers van het Kadaster. Het weghalen of niet opnemen van gegevens in brondocumenten die herleidbaar zijn naar natuurlijke personen is de verantwoordelijkheid van de bronhouder. Het Kadaster is lijdend en toetst bij inschrijving alleen op de technische inschrijvingsvereisten.

• Het anonimiseren van brondocumenten heeft betrekking op álle stukken die ter inschrijving worden aangeboden aan de openbare registers, met uitzondering van beslissingen in administratief beroep en rechterlijke uitspraken (zie ook het kader op pagina 19). Dit betreft dus niet alleen de oorspronkelijke beperkingenbesluiten, maar ook wijzigingsbesluiten, beëindigingsbesluiten (of vervallenverklaringen) en intrekkingsbesluiten. Een beëindigings- of intrekkingsbesluit (of vervallenverklaring) leidt er weliswaar toe dat de betreffende beperking direct of in de nabije toekomst niet meer via de informatieproducten van het Kadaster wordt aangeboden, maar via kadastrale recherche (een op verzoek uit te voeren onderzoek door het Kadaster) kan ook een dergelijk document te allen tijde worden opgevraagd.

• Vóór de wetswijziging van 2o20 was elke gemeente houder van zijn eigen Wkpb-register. Bij een vraag om inzage in een brondocument gaf dit de mogelijkheid om het besluit te

anonimiseren voordat de belanghebbende dit onder ogen kreeg. Na de wetswijziging zijn alle documenten ondergebracht in de openbare registers van het Kadaster en kunnen deze op elk moment worden geraadpleegd. Het inzagerecht bij gemeenten is vervallen met de

wetswijziging. Gemeenten kunnen net als andere bronhouders bij een inzagebehoefte dus naar het Kadaster verwijzen. Niettemin kan een bronhouder besluiten om zijn eigen

brondocumenten ook rechtstreeks aan belanghebbenden ter inzage te geven. Het zal duidelijk zijn dat ook deze documenten op dezelfde wijze geanonimiseerd dienen te worden, zodat er

feitelijk geen verschillen zijn met de documenten die in de openbare registers zijn opgenomen.

• Er zijn enkele vakwetten die voorschrijven dat in het beperkende besluit expliciet moet

worden aangegeven dat het besluit ook geldt voor eventuele rechtsopvolgers. Het betreft hier het bestuursdwangsbesluit of het dwangsombesluit gericht op naleving van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo), alsmede het bestuursdwangbesluit of het dwangsombesluit gericht op naleving van de Woningwet. In andere wetten wordt geen vergelijkbare

verplichting vermeld, maar aangezien publiekrechtelijke beperkingen worden gevestigd op objecten en niet op de personen die er eigenaar van zijn, geldt het besluit evengoed voor rechtsopvolgers. Het kan ook in die gevallen verstandig zijn om in het besluit aan te geven dat de beperking overgaat op rechtsopvolgers. De volgende zinsnede kan in dat geval toegevoegd worden:

Besluit geldt ook voor uw rechtsopvolgers

Hierbij laten wij u weten dat dit besluit ook geldt voor uw eventuele rechtsopvolgers en verdere rechtsopvolgers. Hieraan kan nog een nadere verwijzing worden toegevoegd, zoals in de vermelde twee vakwetten ‘volgens artikel 5:18 van de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht’ of een uitwerking zoals het innen van een dwangsom.