Discussie

De theorie van het onderzoek is gestructureerd aan de hand van vier elementen. Deze omvatten de regionale bedrijventerreinplanning, de grondige analyse van verouderingsprocessen, de omgang met het verouderings- en herstructureringsbeleid, en de prestatiegerichte planevaluatie. De discussie biedt een evaluatie van deze vier elementen.

Bedrijventerreinplanning binnen de Regio Groningen-Assen

De sturingsfilosofie van de bedrijventerreinplanning binnen de regio Groningen-Assen ligt in lijn met de bottom-up benadering van Olden (2010). Het heeft daarmee een sterke empirische onderbouwing. De Stuurgroep regio Groningen-Assen voert de regie in regionale schaal, in samenwerking met de provincies, gemeenten en het regiobureau. De regio-specifieke knelpunten en oplossingsrichtingen zijn in kaart gebracht door het uitvoeren van een regionale terreinschouw, een kwaliteitsinvesteringsprogramma en een vraag- en aanbodanalyse. Door het opzetten van samenwerkingsafspraken is een uniforme grondprijsmethodiek vastgesteld en is de bedrijventerreinplanning regionaal afgestemd. Niet alle samenwerkingsafspraken zijn uitgevoerd, wat volgens de beleidsmakers een gevolg is van het economische laagtij. Gemeenten geven aan moeite te hebben met een positief grondexploitatieplan waardoor regionale en binnengemeentelijke verevening niet zijn uitgevoerd. Daarnaast krijgen projecten op het gebied van marketing van bedrijventerreinen, parkmanagement en het verbeteren van de beeldkwaliteit een minder hierdoor aandacht.

Minder bedrijventerreinlocaties zijn uitgegeven dan de beleidsmakers hadden verwacht, waardoor minder herstructureringen zijn uitgevoerd. Dit leidt ertoe dat de regionale planningscapaciteit gericht blijft op de uitbreidingsvraag en niet op de herstructureringsopgaven, zoals Olden (2010) nodig acht. Het invoeren van een regionaal instemmingsmodel lijkt het aanbod in balans te hebben gebracht met de geraamde vraag naar bedrijventerreinen, waardoor de relatieve veroudering is afgenomen. De regionale samenwerking op het gebied van bedrijventerreinplanning binnen de regio Groningen-Assen kan daarom als voorbeeld gezien voor de rest van Nederland.

De analyse van verouderingsprocessen

De analyse van de verouderings- en herstructureringsplannen toont aan dat de opvatting dat het huidige beeld van veroudering ontbreekt, niet in lijn ligt met het beeld van veroudering binnen de regio. De aard van veroudering is wel degelijk onderzocht. In opdracht van de Stuurgroep zijn bedrijventerreinen geïnventariseerd door middel van terreinschouwen door eenzelfde partij. Op basis van indicatoren voor het profiel, de positionering, de segmentering en de kwaliteitsaspecten zijn de verouderingsprocessen beoordeeld en toegelicht per bedrijventerreinlocatie. De regionale terreinschouw maakte het mogelijk om de verouderingsopgaven grotendeels in kaart te brengen,

81 waar vervolgens de prioritering van de herstructureringsopgaven op gebaseerd is. Echter, niet alle bedrijventerreinlocaties zijn hierbij geïnventariseerd. Een zesde deel van de bedrijventerreinlocaties die bekend waren als verouderd, zijn niet aangedragen voor de terreinschouw doordat ze niet aansloten op gemeentelijke visies of geen herstructurering aan de orde werd geacht.

Binnen deze prioritering had de inventarisatie van het Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem geen invloed. De verouderings- en herstructureringsindicatoren zijn nauwelijks geoperationaliseerd en waar deze wel zijn ingevuld, is de onderbouwing onbekend. De beleidsmakers geven aan het IBIS niet ter onderbouwing van de besluitvorming te gebruiken. Dit is in lijn met de kritiek dat de verouderingscijfers uit het IBIS geen betrouwbare informatie leveren en daarom nauwelijks geoperationaliseerd worden (Renes et al., 2009). Het IBIS geeft geen indicatie van het beeld van veroudering binnen de regio Groningen-Assen.

De omgang met het verouderings- en herstructureringsbeleid

Op basis van de aard van veroudering, de gemeentelijke ambities en de locatiekarakteristieken zijn de verouderingsopgaven vertaald naar potentiële herstructureringsopgaven, waarbij een indicatie van de benodigde investeringen zijn gegeven. Voor de definitieve selectie van het uitvoeringsprogramma zijn de opgaven geprioriteerd, waarna zeven herstructureringsopgaven zijn geselecteerd. De omvang van de geprioriteerde herstructureringsopgaven komen echter niet overeen met de adviesopgaven van Stec Groep. Bovendien zijn niet alle bedrijventerreinen waarvoor een herstructurering het meest noodzakelijk was, ook daadwerkelijk geselecteerd. De besluitvorming is daardoor slechts deels gebaseerd op een grondige analyse van verouderingsprocessen.

Bij de besluitvorming op Leeksterhout speelt het faciliteren van kansen en bestuurlijke obstakelvrijheid een rol. De ontwikkelingen voor Leeksterhout hebben aansluiting met de gemeentelijke visie. Leeksterhout is geselecteerd voor het uitvoeringsprogramma, ondanks een onbekende mate van veroudering. De beleidsmakers geven aan dat het uitblijven van kansen en het opheffen van de gemeentelijke visie ertoe hebben geleid dat de herstructurering van Leeksterhout niet is uitgevoerd. Bij de besluitvorming op Stadsbedrijvenpark speelt bestuurlijke obstakelvrijheid een rol. De gemeente Assen geeft aan het niet te kunnen motiveren dat alleen een deel van Stadsbedrijvenpark geherstructureerd zou worden. De gemeente werkte ondertussen plannen uit voor een kwaliteitsverhoging van het gehele Stadsbedrijvenpark. Daardoor is van de beoogde kwaliteitsverhoging van 247 hectare slechts 72 hectare onderbouwd door een toelichting van de verouderingsprocessen en -mechanismen, zoals Bugge (2013) stelt nodig te zijn. De herstructurering is voornamelijk onderbouwd met een stedenbouwkundig plan, waarin de verouderingsprocessen niet zijn geanalyseerd. Uiteindelijk is alleen een revitalisering van 94 hectare medegefinancierd door het herstructureringsprogramma, waardoor de kwaliteitsverhoging maar deels is uitgevoerd. De ambitie voor een gehele kwaliteitsverhoging uit de visie van het FlorijnAs is daarom maar deels behaald. Diepswal en Koningsweg zijn beide niet geselecteerd voor het uitvoeringsprogramma. De gemeente Leek had niet genoeg financiële slagkracht om de beoogde herstructurering uit te voeren. Op Koningsweg was daarentegen geen herstructurering aan de orde, ondanks dat het bekend stond als verouderd. Een marginalisatie deed zich voor, maar door bedrijfsruimte aan te bieden in een lager segment van de verschijningsvorm, kon de gemeente Groningen Koningsweg profileren als broedplaats voor laag economische activiteiten.

82 Daarmee blijkt de deductieve redenering - als de besluitvorming gebaseerd is op een grondige analyse van verouderingsprocessen, dan is veroudering de hoofdreden om te herstructureren - onjuist. Het uiteenzetten van de besluitvormende situaties op basis van de elementen die voortkomen uit de verouderings- en herstructureringsplannen heeft het mogelijk gemaakt om de kritieke cases te selecteren. Deze kritieke cases tonen aan dat het besluit om te herstructureren deels is gebaseerd op veroudering, ondanks dat de verouderingsprocessen grondig zijn geanalyseerd. Dit is in lijn met de conclusie van Beekmans (2016) dat de besluitvorming niet alleen is gebaseerd op de mate van veroudering, maar óók op basis van bestuurlijke en financiële knelpunten. Hierbij speelt het faciliteren van de kansen alsook de aansluiting met gemeentelijke visies een grote rol. De efficiëntie van herstructureren, zoals Beekmans (2016) stelde, speelt een kleinere rol. Bovendien blijkt uit de toepassing van verouderingsplannen dat gemeenten moeite hebben met het onderbouwen van de reden waarom bepaalde bedrijventerreinen, of een deel ervan in het specifiek, een investering benodigd zijn.

De prestatiegerichte planevaluatie

De prestatiegerichte analyse van He (2015) bood handvaten voor het evalueren van de besluitvormende situaties rondom de kritieke cases. Deze situaties zijn binnen de cases in brede context geplaatst door naast de regionale en provinciale verouderings- en herstructureringsplannen, ook de implementatie van het regionale bedrijventerreinenbeleid door de gemeenten te analyseren. Hierbij is zowel de horizontale, als de verticale consistentie geanalyseerd.

Door het vergelijken van de data van de documentanalyses en de transcripten bracht meer validiteit. Hierdoor zijn inconsistenties binnen de besluitvorming aan het licht gekomen. Een beperking hierbij is dat de besluitvorming drie tot zes jaar geleden heeft plaatsgevonden, waardoor beleidsmakers moeite hadden met het achterhalen van de motivatie van de besluitvorming. Ook de verschuiving van het bedrijventerreinenbeleid heeft hier aan bij gedragen. Het actief herstructureren van bedrijventerreinen is niet meer de norm, waardoor de problematiek niet meer als actueel werd gezien. Hier boden de 25 geanalyseerde documenten een uitkomst. De criteria voor de besluitvormende situaties zijn hier, in tegenstelling tot de responsen, in detail genoemd. Echter, de documenten beschreven niet altijd de obstakels die aanwezig bleken te zijn. Het uitvoeren van de semigestructureerde interviews bood meer inzicht in de interactie tussen de plannen en de besluitvorming. Desondanks blijft het onzeker of de besluitvorming daadwerkelijk is uitgevoerd volgens de gestelde stappen: Het is soms een toevalligheid welke bedrijventerreinen overeind blijven na de selectieprocedure, zo stelt een beleidsmaker. De regionale ambities om de kwaliteit van individuele bedrijventerreinen te verhogen door herstructureringen, lijken daarom maar deels te zijn behaald. Dit voedt de discussie van de effectiviteit van het herstructureren op basis van een grondige analyse van verouderingsprocessen. De herstructurering is immers afhankelijk van meerdere factoren, zoals de gewenste infrastructuur.

Het toetsen van de effectiviteit van de herstructurering is voorbij aan het doel van het onderzoek. Een prestatiebenadering van het regionale bedrijventerreinenbeleid kan dit niet, het biedt enkel inzicht in het proces van plan naar actie. Nu de kritieke cases eenmaal uiteen zijn gezet, biedt een conformiteitsbenadering meer inzicht in de effectiviteit van plannen. Daarmee kan vastgesteld worden of de gestelde ambities daadwerkelijk zijn behaald. Dit betreft dan ook een aanbeveling voor vervolgonderzoek. Een combinatie van de benaderingen van planevaluatie kan uitwijzen in hoeverre

83 het gestelde doel behaald is binnen de herstructureringsopgaven van Stadsbedrijvenpark, maar ook van Bitseveld, Noordhoek en Haarveld, en Hoendiep. Vervolgonderzoek naar de besluitvormende situaties van andere regio’s kan duidelijkheid geven wat betreft ervaren obstakels bij het beargumenteren van de noodzaak voor het herstructureren. Het zal de generaliseerbaarheid van de gevonden resultaten verhogen. Bovendien kan het uitwijzen of de bedrijventerreinplanning in het ‘post-bedrijventerreinoffensief’ daadwerkelijk is verbeterd door een gegronde empirische onderbouwing.