Het sturen van een organisatie in de gewenste richting is een van de belangrijkste aspecten van een besturingssysteem (Merchant, van der Stede, 2007). Belangrijk hierbij is het richting geven aan het gedrag van mensen in die organisatie. Bij het sturen van dat gedrag van mensen zijn twee principiële keuzes mogelijk. Eisenhardt (1985) heeft het hierbij over sturing op de ontwikkeling van de vaardigheden van mensen of sturing door het vergroten van de
taakprogrammeerbaarheid van de werkprocessen. De keuze wordt volgens Eisenhardt bepaald door de mate van de omgevingsonzekerheid. Hoe groter die onzekerheid, hoe meer het
besturingssysteem zich moet richten op de ontwikkeling van vaardigheden van mensen. Een methode om een organisatie in de gewenste richting te sturen is TQM, waarbij de sleutel ligt bij de aanpak van de processen in de organisatie. Binnen TQM worden door verschillende auteurs (Sitkin c.s. 1994; Knights, McCabe, 2002; Beer, 2003) twee perspectieven
beschreven. In deze studie, in navolging van Sitkin c.s., Total Quality Control (TQC) en Total Quality Learning (TQL) genoemd. Het TQC perspectief richt zich op de
taakprogrammeerbaarheid van de werkprocessen. Het TQL perspectief richt zich op de ontwikkeling van de medewerkers. TQC en TQL passen in dat verband bij de principiële keuzes die Eisenhardt (1985) maakt.
Lean thinking is een moderne kwaliteitsstroming, welke in het westen is geïntroduceerd door Womack en Jones (2003). Lean is binnen de TQM methodiek te plaatsen onder het TQC perspectief (Lewis, 2000; Swank, 2003; Hines c.s., 2004).
Het waterschap is sinds 2007 bezig met een traject van procesverbetering, op basis van de Lean methodiek. Met behulp van de kenmerken voor TQC en TQL, zoals opgesteld door Sitkin c.s. (1994) is de verbeteringsmethode van het waterschap als TQC gedefinieerd, hoewel dit traject in de uitvoering (minder strakke procedures en minder sterk sturen op statistische kwaliteitscontrole) ook TQL eigenschappen heeft.
De keuze voor een TQC of TQL perspectief ligt bij een aantal auteurs (Prajogo, Sohal, 2006; Sitkin c.s., 1994) bij de omgevingsonzekerheid. De vraag is echter of deze
omgevingsonzekerheid van de organisatie bepalend is voor een juiste keuze voor TQC of TQL of dat deze omgevingsonzekerheid, doorvertaald naar het niveau van de werkprocessen in de organisatie bepalend is voor die keuze. Immers, de kern en het aangrijpingspunt voor TQM (Kaynak, 2003) ligt op procesniveau.
Hofstede (1981) gaat bij de keuze voor een besturingsmethodiek uit van die variatie op procesniveau. Hij kiest voor 6 besturingsmethodieken die variëren van cybernetisch naar niet-cybernetisch. Met behulp van de typologie van Hofstede (1981) is de omgevingsdynamiek van 7 werkprocessen bij het waterschap geanalyseerd. Bij de onderzochte processen, behalve onderhoud, is er sprake van een onzekerheidsrange. Hoewel de omgevingsonzekerheid voor
50 het waterschap een relatief vast gegeven is (zeker in de onderzoeksperiode), was de
omgevingsdynamiek op procesniveau duidelijk verschillend.
In alle onderzochte processen is er als resultaat van procesverbetering sprake van standaardisatie van delen van het werkproces. Vaak betreft het hier administratieve en logistieke onderdelen van dat proces. Bij de werkprocessen met een lagere
omgevingsdynamiek, werden grotere successen gehaald in kwaliteit en doorlooptijd van producten en diensten. Bij werkprocessen met een hogere omgevingsdynamiek, was het succes lager en vooral te vinden aan de lage kant van de gescoorde onzekerheidsrange binnen dat werkproces.
Zodra er sprak is van meer interactie van het werkproces met de omgeving wordt het
standaardiserende effect van procesverbetering lager. Omgeving kan hierbij opgevat worden als extern van de waterschapsorganisatie, zoals bij plannen van derden en
vergunningverlening WVO, maar ook intern, zoals bij beheerregister en vergunningverlening keur.
Door het ontbreken van goede, op procesverbetering afgestemde, informatiesystemen binnen het waterschap zijn de effecten van procesverbetering moeilijk te kwantificeren. Rapportages zijn meestal in algemene termen gesteld. Toch kan worden gesteld dat de procesaanpak van het waterschap, in de vorm van TQC, een groter positief effect heeft op de meer van de omgeving afgeschermde werkprocessen. Het betreft hier veelal kort cyclische en repeterende activiteiten, waarvan door Knights en McCabe (2002) ook is aangegeven dat de effecten van TQC juist daar merkbaar zijn. Hoe hoger de omgevingsdynamiek, hoe minder groot het effect van procesverbetering.
In de casus valt het op dat wordt aangegeven dat er geen lerende effecten optreden naar aanleiding van de TQC benadering binnen het waterschap. Toch lijkt die lerende en op
vaardigheden gerichte benadering wel van belang. Dat blijkt niet alleen bij processen die hoog scoren volgens de typologie van Hofstede (1981), maar ook bij bijvoorbeeld het proces
personeelsadministratie. Op het moment dat de werkelijkheid buiten het ideaalbeeld trad (door een anders functionerend ICT systeem) was men niet in staat dit op te vangen. Dit werd wel verwacht. De aanpak bij het waterschap heeft in het algemeen niet geleid tot het
ontwikkelen van het lerend vermogen van de medewerkers. Dit sluit aan bij de bevindingen van Linderman c.s. (2004) en het kennismodel van Nonaka (1994) over 1e, 2e en 3e orde leren. De successen van procesverbetering binnen het waterschap worden door de managers
verschillend beleefd. Deels wordt dit veroorzaakt door een variërend draagvlak binnen het management voor de gekozen methodiek, doordat bijvoorbeeld lerende effecten uitblijven. Maar ook omdat binnen het management zowel een mechanistische (meer systeem gericht) als een organische visie (meer mens gericht) op de organisatie naast elkaar bestaan. Dit wordt ook versterkt door het ontbreken van een eenduidige vertaling van de organisatiestrategie naar de processen op de werkvloer. De Balanced Scorecard zou hierin een goede rol kunnen
vervullen, mits deze in een twee richtingen perspectief, zoals gesteld door Nørreklit (2000), wordt toegepast. Pas als dit goed is gedaan kan ook een juiste en passende besturingsmethode
51 worden gekozen, die gedragen wordt door het management van de organisatie. Leiderschap als randvoorwaarde voor succes (Vaivio, 1999).
Primair ligt bij de leiding van een organisatie de taak om te kiezen voor een
besturingssysteem dat zich richt op de ontwikkeling van mensen of een besturingssysteem dat zich richt op de taakprogrammeerbaarheid van werkprocessen (Eisenhardt, 1985). De
procesverbetering van het waterschap, als TQC gekenmerkt, richt zich vooral op die taakprogrammeerbaarheid. Dat verklaart mogelijk ook de wisselende successen van
procesverbetering binnen het waterschap. TQL (Prajogo, Sohal, 2006; Rust c.s., 2002) lijkt zich meer te richten op de ontwikkeling van mensen in een organisatie in een lerende en dynamische omgeving. Mogelijk is TQL binnen het waterschap daarin een goede aanvulling op de huidige praktijk van procesverbetering. Op basis van de literatuurstudie mag worden verwacht dat TQL juist bij een hogere omgevingsdynamiek succesvoller is dan TQC. Met de typologie van Hofstede (1981) kunnen de werkprocessen bij het waterschap op deze
dynamiek worden beoordeeld en kunnen duidelijke keuzes gemaakt worden voor een juiste, volledige en effectieve toepassing van kwaliteitsmanagement binnen de organisatie.
Uit de case studie bij het waterschap blijkt dat de omgevingsdynamiek een belangrijke indicator is voor het mogelijk succes bij de toepassing van TQC of TQL. In de onderzochte literatuur (Prajogo, Sohal, 2006; Sitkin c.s., 1994) wordt vaak over omgevingsonzekerheid gesproken op organisatieniveau als indicator voor de toepassing van TQC of TQL. In dit onderzoek blijkt de omgevingsdynamiek, opgebouwd uit marktonzekerheid en politieke onzekerheid, op procesniveau, een beter aanknopingspunt te zijn voor het bepalen van succes bij de toepassing van TQC of TQL. Immers (Kaynak, 2003) het aangrijpingspunt van
kwaliteitsmanagement ligt ook op procesniveau. De typologie van Hofstede (1981) is hierbij een bruikbaar instrument gebleken.
53