Bestuurlijke boete

De controle medewerker zal op grond van zijn bevindingen vaststellen of er mogelijk sprake is van een beboetbare gedraging. Bestuurlijke boeten kunnen worden onderverdeeld in verzuimboeten en vergrijpboeten. Ten aanzien van rijksbelastingen die vallen onder de AWR, kunnen beide soorten boeten worden opgelegd.

Aan een verzuimboete ligt een verzuim ten grondslag in de nakoming van bepaalde wettelijke verplichtingen. De controle medewerker behoeft alleen het feit van verzuim vast te stellen. De schuld van de belastingplichtige behoeft hij niet te bepalen; die wordt verondersteld. Er behoort echter geen verzuimboete te worden opgelegd wanneer de belastingplichtige geen enkel verwijt treft (afwezigheid van alle schuld of AVAS).

Innen bij belastingplichtige

Aansprakelijkheids­

onderzoek

CAB

Grenzen (invorderings) mandaat

Bestuurders­

aansprakelijkheid

Beboetbare gedraging

Verzuimboete

Voor een vergrijpboete moet de controle medewerker wel eerst de schuld bewijzen. Nu moet er sprake zijn van schuld aan een beboetbaar feit, zoals genoemd in de wet- en regelgeving en de daarop gebaseerde beleidsregels, zoals de AWR en het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB). Een boete moet passend en geboden zijn. Volgens het BBBB worden vergrijpboeten vastgesteld op een percentage van de naheffings- en/of navorderingsaanslag(en) en zijn zij afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid. Soms zal de controle medewerker op basis van strafverzwarende omstandigheden tot een hogere strafmaat besluiten. Te denken valt aan recidive en/of listigheid, valsheid of samenspanning. Een lagere strafmaat kan passend en geboden zijn wanneer sprake zou zijn van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete en de ernst van het feit waarvoor deze is opgelegd. Ook financiële omstandigheden van de betrokkene en het feit dat deze actief meewerkt aan verbeteringen om toekomstige boeten te vookomen kunnen daar een rol spelen.

Voor sommige feiten kan de controle medewerker zowel een verzuimboete als een vergrijpboete opleggen. Het is niet mogelijk om beide soorten boeten voor hetzelfde beboetbare feit op te leggen. Constateert de controle medewerker een beboetbaar feit, dan gaat hij na of er sprake is van schuld. Om een vergrijpboete op te kunnen leggen moet hij immers grove schuld of (voorwaardelijke) opzet voor de gedraging vaststellen. Wanneer dit niet kan worden vastgesteld, zal hij een verzuimboete (laten) opleggen.

In tegenstelling tot wat geldt voor de verzuimboete, moet de controle medewerker volgens de wet voor een vergrijpboete de belasting- of inhoudingsplichtige eerst in kennis stellen van zijn voornemen daartoe. Tevens vermeldt hij de gronden waarop het voornemen berust en stelt hij de belastingplichtige in de gelegenheid binnen een redelijke termijn de gronden die in de kennisgeving vermeld zijn, gemotiveerd te betwisten. De belasting- of inhoudingsplichtige kan dit mondeling of schriftelijk doen. De controle medewerker betrekt de reactie van de belastingplichtige in zijn definitieve beslissing aangaande de boete. De vergrijpboete mag volgens de wet niet eerder worden opgelegd dan nadat de controle medewerker de belastingplichtige in kennis heeft gesteld van het besluit dat een boete ook echt wordt opgelegd.

In twee situaties wordt er in de wet dus gesproken over het ‘in kennis stellen’ van de belasting-plichtige. Om verwarring te voorkomen wordt daarom in dit handboek het woord kennisgeving gebruikt als er sprake is van het voornemen en het woord mededeling voor om aan te geven dat er ook echt een boete wordt opgelegd.

Heffingsvragen en boetevragen

Het aspect vergrijpboete is een integraal onderdeel van de controle. De bewijslast om een dergelijke bestuurlijke boete te kunnen opleggen ligt bij de controle medewerker. In dat kader is het van belang een onderscheid te maken tussen heffingsvragen en boetevragen. De controle-medewerker stelt heffingsvragen om de hoogte van de aanslag vast te stellen, zoals vragen over het bedrijfsproces. Boetevragen zijn er om de hoogte van de boete te kunnen vaststellen, zoals vragen of de belastingplichtige beboetbare feiten opzettelijk heeft gepleegd. De controle medewerker stelt boetevragen alleen als de feiten:

– zijn getoetst aan het protocol AAFD en de conclusie is dat er geen strafrechtelijk procedure wordt ingesteld;

– leiden tot correcties, terwijl het nog onduidelijk is of er sprake is van grove schuld, opzet of wellicht AVAS.

Vergrijpboete

In kennis stellen van boetevoornemen

Kennisgeving en mededeling

Voorafgaand aan het boeteadvies zal een schuldonderzoek worden ingesteld. Meestal is er geen goed onderscheid te maken tussen het heffings- en het schuldonderzoek. Veelal zal de controle-medewerker tijdens zijn heffingsonderzoek al signalen hebben gekregen over de aard van de gedragingen en zal hij die signalen direct ook op boeteaspecten beoordelen. Hij beperkt zich daarvoor in eerste instantie tot een onderzoek van de feiten en omstandigheden die blijken uit de administratie. Die informatie is onafhankelijk van de wil van de belastingplichtige. Daarnaast zijn er zogeheten wilsafhankelijke verklaringen van de belastingplichtige die het antwoord zijn op boetevragen van de controle medewerker. Dit onderscheid is van belang voor de boeteaspecten.

Boetevragen behoeft de belastingplichtige niet te beantwoorden.

Voor dergelijke wilsafhankelijke verklaringen kan hij zich beroepen op zijn zwijgrecht; voor de wilsonafhankelijke informatie geldt per definitie geen zwijgrecht.

Als bijvoorbeeld een vermomde winstuitdeling wordt geconstateerd, zal de heffingsvraag erop gericht zijn de aanvaardbaarheid vast te stellen van de zakelijkheid van de transactie met de aandeelhouder.

Bijvoorbeeld: ‘Hebt u voor mij een cijfermatige onderbouwing van de overdrachtsprijs?’

De boetevraag heeft bijvoorbeeld betrekking op de overwegingen die ertoe hebben geleid de vennootschap te benadelen en de aandeelhouder te bevoordelen. Bijvoorbeeld: ‘Waarom hebt u de overdrachtsprijs te hoog/te laag vastgesteld?’ Soms heeft een heffingsvraag een gemengd karakter:

Die vraag is primair gericht op de heffing, maar het antwoord kan ook gevolgen hebben voor het oordeel over de boete. Bijvoorbeeld: ‘Kunt u mij aangeven hoe de overdrachtsprijs tot stand is gekomen?’ De belastingplichtige is verplicht dergelijke gemengde vragen te beantwoorden en kan zich dan dus niet op een zwijgrecht beroepen.

In het merendeel van de gevallen is het voldoende dat de controle medewerker voor het vaststellen van de mate van schuld kunnen volstaan met een feitenonderzoek door de boeken of andere gegevensdragers te raadplegen, door (mondeling of schriftelijk) heffingsvragen te stellen (inclusief gemengde vragen) en/of schriftelijk boetevragen te stellen. Zolang de controle medewerker zich beperkt tot een dergelijk feitenonderzoek, is hij niet verplicht de belastingplichtige eerst expliciet op zijn zwijgrecht te wijzen (‘cautie stellen’).

Wanneer de controle medewerker het nodig acht dat de belastingplichtige in persoon verschijnt om mondeling (boetegerelateerde en wilsafhankelijke) inlichtingen te verstrekken, organiseert hij een boeteverhoor. De belastingplichtige ontvangt voor het boeteverhoor een aparte schriftelijke uitnodiging waarin uitdrukkelijk vermeld is dat hij niet tot antwoorden verplicht is. Nu wordt de cautie dus wel gesteld. De controle medewerker wordt geadviseerd het boeteverhoor tezamen met een collega af te nemen. Vrijwel altijd is de boetespecialist daarbij aanwezig. Voorafgaand aan dit gesprek zal de controle medewerker de belastingplichtige nogmaals expliciet op zijn zwijgrecht wijzen.

Zwijgrecht

Wils(on)afhankelijk

Vragen stellen; geen cautieverplichting

Boeteverhoor

Het formele traject om een vergrijpboete op te leggen, verloopt chronologisch als volgt:71 1 Wanneer de controle medewerker boetevragen wil stellen, neemt hij contact op met een

boetespecialist voor de organisatie van een boeteverhoor.

2 Wanneer de controle medewerker vermoedt dat hij een vergrijpboete zal moeten opleggen, neemt hij eveneens contact op met een boetespecialist. Dit verplichte boeteadvies moet zijn ingewonnen voordat hij de belastingplichtige laat weten of hij al dan niet vergrijpboeten oplegt.

3 Van het voornemen een boete op te leggen, zendt de controle medewerker de belastingplichtige een schriftelijke kennisgeving. Die kennisgeving bevat tevens de relevante wetsartikelen en paragrafen van het BBBB. In de praktijk wordt deze kennisgeving meestal opgenomen in de aanbiedingsbrief van de gespreksnotitie – dat wil zeggen het conceptrapport – die voorafgaande aan het slotgesprek aan de belastingplichtige wordt gestuurd.

4 In de kennisgeving wordt de belastingplichtige een redelijke termijn gegeven om de gronden voor de boete gemotiveerd te betwisten. Afhankelijk van de situatie kan deze termijn kort zijn.

Het staat hem vrij zijn tegenwerpingen mondeling, dan wel schriftelijk toe te lichten.

5 Vraagpunten naar aanleiding van het tegenbewijs kan de controle medewerker oplossen door middel van een derdenonderzoek. Ook kan hij nogmaals een feitenonderzoek bij de belastingplichtige instellen. Wel moet de controle medewerker er dan voor waken zuivere boetevragen te stellen. Want voor een verhoor gelden onder andere de formele vereisten van de schriftelijke oproep en de cautie. Zolang hij zich ertoe beperkt gegevens(dragers) te raadplegen, vragen te stellen met een heffingsbelang (ongeacht of die mondeling, dan wel schriftelijk worden gesteld), of schriftelijke boetevragen te stellen, is er geen sprake van een verhoor voor de boetesfeer. Nieuw verkregen informatie kan ertoe leiden dat de controle medewerker verplicht is wederom in contact te treden met de boetespecialist.

6 Voorafgaande aan, doch uiterlijk op het moment dat de boete wordt opgelegd door middel van een beschikking, stuurt de controle medewerker de belastingplichtige een schriftelijke mededeling met daarin de gronden waarop de boete berust. Die mededeling bevat eveneens de relevante wetsartikelen en paragrafen van het BBBB. In de praktijk wordt deze mededeling meestal opgenomen in de aanbiedingsbrief bij het rapport. Als de belastingplichtige niet heeft gereageerd op de kennisgeving, dan wel heeft aangegeven dat hij akkoord gaat met de boete, kan de controle medewerker in de mededeling volstaan met een verwijzing naar die kennisgeving.

7 De boete wordt opgelegd bij een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking.

De volgende paragraaf gaat in op de wijze waarop het oordeel over heffings- en boeteaspecten tot stand komt.