aangepast worden zodat het aansluit op het leesniveau van de personen
in de leeftijd van 18 tot en met 65 jaar oud?
Eerder is al bekeken wat de oorzaken en gevolgen kunnen zijn van het schenden van de inlichtingenplicht en welke nudgingmogelijkheden gebruikt zouden kunnen worden om deze schending te voorkomen. In deze onderzoeksvraag wordt bekeken op welke manier de informatievoorziening en het aanvraagformulier ingericht moeten worden zodat deze kunnen aansluiten bij het leesniveau van de doelgroep en de kans op schending van de
inlichtingenplicht wordt verkleind.
Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden is er literatuuronderzoek gedaan naar hoe gemeentes hun informatie toegankelijker kunnen maken. Daarnaast zijn er zes respondenten geïnterviewd over hun ervaringen met het huidige aanvraagformulier.
4.4.1 Informatietoegankelijkheid voor gemeentes (Dedicon)
Dedicon is een stichting, gesubsidieerd door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die door middel van innovatie de toegankelijkheid van tekst en beeld willen verbeteren. Zij helpen gemeentes met het analyseren van hun huidige
informatietoegankelijkheid en geven hierin adviezen en praktische handvatten. Hiernaast geven zij ook trainingen aan gemeentes over hoe zij hun informatie zo toegankelijk mogelijk kunnen maken. Volgens Dedicon levert dat een besparing van tijd en geld op, zorgt het voor een betere burgerparticipatie en zijn er merkbaar minder drempels voor de inwoners van een gemeente (Dedicon, z.d.). Met andere woorden, wanneer informatie toegankelijk wordt voor een zo groot mogelijke groep burgers, kunnen zij beter ‘meedoen’ in onze samenleving.
41 Dedicon heeft in 2019 onderzoek gedaan naar de leesbaarheid en toegankelijkheid van
informatie. Aan de hand van de uitkomsten van dit onderzoek hebben zij een gids uitgebracht (Doe Mee!). In deze gids heeft Hans Beerens (2019) tien handvatten geformuleerd voor eenvoudige oplossingen om informatie toegankelijker te maken voor een zo groot mogelijke doelgroep. In bijlage 6 zijn de vijf meest relevante handvatten uitgewerkt.
Beerens (2019) geeft aan dat het gehanteerde lettertype in een tekst bepaald of een tekst waarneembaar en leesbaar is. Wel geeft hij aan dat er meningsverschillen blijven bestaan over welk lettertype het meest effectief is voor de leesbaarheid van informatie. Ongeacht welk lettertype een organisatie hanteert, zijn er wel een aantal vuistregels. Deze vuistregels zijn onder andere dat er gebruik moet worden gemaakt van ‘open’ letters. Dit zijn letters met meer witruimte tussen de letters en hierdoor beter herkenbaar. Ook is het belangrijk om een
schreefloos lettertype te hanteren. Dit is een lettertype zonder dwarsstreepjes en versieringen. Volgens Beerens is het ook belangrijk dat bij een gehanteerd lettertype alle letters,
hoofdletters en cijfers goed te onderscheiden zijn. Zo komt voor dat bij bepaalde lettertypes de letter l (el), de hoofdletter I (ie) en het cijfer 1 (één) heel moeilijk van elkaar te
onderscheiden zijn, zie onderstaand voorbeeld. Belangrijk is het dan ook om als organisatie een lettertype te hanteren waarin dit goed te onderscheiden valt.
Times New Roman l I 1
Georgia l I 1
Arial l I 1
Comic Sans MS l I 1
Verdana l I 1
Hiernaast wordt benadrukt dat voor veel mensen het lezen van teksten, waarin een kleine lettergrootte wordt gehanteerd, vermoeiend is. Soms zelf bijna onmogelijk. Uit het onderzoek dat de Stichting Dedicon heeft gedaan naar de leesbaarheid van teksten, blijkt dat bij een lettergrootte vanaf 12 punten een letter goed waarneembaar is.
Vaak wil een schrijver van een tekst ergens visueel de aandacht naar trekken. Beerens geeft aan dat dit alleen werkt door woorden vetgedrukt te maken. Vetgedrukte woorden blijven leesbaar, mits deze bewust en beperkt worden toegepast. Het cursief maken van woorden of het doorstrepen wordt sterk afgeraden. Dit komt omdat deze woorden moeilijker leesbaar zijn en voor mensen met een visuele beperking vaak helemaal niet te lezen zijn.
Volgens Beerens is een tekst leesbaar en begrijpelijk als een schrijver zich aan de volgende regels houdt:
• Het taalgebruik laten aansluiten bij het doel van de tekst en de doelgroep; • Korte zinnen gebruiken;
• Lange, samengestelde zinnen duidelijk opdelen; • Abstract en figuurlijk taalgebruik vermijden;
• Moeilijke woorden en vaktermen vermijden, waar nodig deze vervangen door algemeen bekende woorden;
42 Om hier een voorstelling bij te kunnen maken, treft u in bijlage 6 voorbeelden aan van teksten die wel én niet aan deze regels voldoen.
Hiernaast geeft Beerens aan dat eenieder die leest, geen afzonderlijke letters leest maar juist woorden in teksten. Hierdoor is volgens Beerens de afstand tussen letters, woorden, regels en alinea’s cruciaal voor de leesbaarheid van een tekst. Door een goede afstand te waarborgen tussen letters en woorden, kan worden voorkomen dat letters en woorden in elkaar over lopen. Regels en tekstblokken kunnen hierdoor een rustigere visuele ervaring opleveren.
Volgens Beerens gelden de volgende afstanden als, minimale, vuistregel: • Tussen letters: 0,12 keer de lettergrootte
• Tussen woorden: 0,16 keer de lettergrootte • Tussen regels: 1,50 keer de lettergrootte • Tussen alinea’s: 2,00 keer de lettergrootte
Het resultaat hiervan is dat mensen met aandachtsproblemen of dyslexie zich beter op een tekst kunnen concentreren. Ook zorgt voldoende afstand tussen letters en woorden voor een goede leeservaring voor eenieder die een tekst leest (Beerens, 2019).
Naast de hierboven genoemde handvatten, is ook het leesniveau van belang. De Stichting Lezen en Schrijven geeft aan dat er steeds meer organisaties zijn die teksten op taalniveau B1 schrijven. Dit niveau kunnen de meeste Nederlanders lezen (Lezen en Schrijven, z.d.c.). Loo van Eck heeft samen met Gridline en Klinkende taal een tool (ishetb1.nl) ontwikkeld, die het mogelijk maakt om teksten te toetsen op B1-leesniveau en daarnaast alternatieven biedt voor woorden die aansluiten op een B1-leesniveau.
4.4.2 Gemeente Deventer
Zoals terug te zien is in bijlage 1, hanteert de Gemeente Deventer in haar aanvraagformulier het lettertype Arial met een lettergrootte 10. De afstanden tussen de letters, woorden, regels en alinea staan allemaal op ‘standaard’. Om visueel de aandacht te trekken, worden er sporadisch
cursieve woorden of zinnen gebruikt. Er wordt gebruik gemaakt van een nummeringsindeling
(1, 2, 2.1, 2.3, 3, etc.), waarvan de volgorde niet overal juist is. Zo is de volgorde van
hoofdstuk 5 uit het aanvraagformulier niet chronologisch en wordt 5.2 tweemaal gehanteerd. Wél worden er zoveel mogelijk korte zinnen gebruikt en wordt figuurlijk taalgebruik
vermeden.
4.4.3 Interviews
Met in achtneming van de opgedane theorie uit het literatuuronderzoek, zijn er interviews afgenomen onder zes respondenten (waarvan 3 mét uitkering (zie bijlage 7) en 3 waarvan de uitkering niet is toegekend (zie bijlage 8)). Het doel van het interview is om te achterhalen hoe deze mensen de toegankelijkheid van het aanvraagformulier hebben ervaren. Hierbij gaat het voornamelijk om de leesbaarheid en begrijpelijkheid van het formulier.
43 Interviews met de respondenten waarvan de uitkering is toegekend
Uit de interviews onder de drie respondenten waarvan de uitkering is toegekend, blijkt dat er volgens de respondenten te veel informatie werd opgevraagd. Alle drie vinden zij het
aanvraagformulier moeilijk leesbaar. Wel geven twee van de drie ondervraagden aan dat zij, doordat zij al een inkomensconsulent hadden gesproken, wisten wat er ongeveer van hen verwacht werd. Alle drie de respondenten geven aan moeite te hebben met de lettergrootte die wordt gehanteerd in het aanvraagformulier.
Twéé van de drie respondenten hebben geen problemen met de benadering in het
aanvraagformulier. Eén van de ondervraagden vindt de benadering intimiderend. Het was voor de ondervraagde al een grote stap geweest om überhaupt een uitkering aan te vragen en schrok erg van de waarschuwingen (in het geval er niet of onvoldoende gegevens worden aangeleverd) die werden benoemd in het aanvraagformulier.
Alle drie de respondenten geven aan de voorkeur te geven aan een positievere benadering. Waarbij gedacht kan worden aan een benadering waarbij juist niet gewaarschuwd wordt maar gestimuleerd wordt om gegevens tijdig aan te leveren.
Bij de vraag of de respondenten aan konden geven wanneer het aanvraagformulier voor hen leesbaar zou zijn, werd het volgende gezegd:
• ‘Normaal’ of simpel gebruik van de Nederlandse taal; • Minder informatie opvragen of aanbieden;
• Duidelijke indeling hanteren (zodat het begin en einde van het formulier beter te herkennen zijn);
• Groter lettertype;
• Betere structuur van de onderwerpen en vragen; • Korter aanvraagformulier.
Aan de respondenten is ook gevraagd om op een schaal van 1 (zeer onvoldoende) tot 5 (zeer goed) aan te geven wat zij vinden van de leesbaarheid en duidelijkheid van het
aanvraagformulier. Dit is terug te zien in grafiek 2.
Interviews met de respondenten waarvan de uitkering buiten behandeling is gesteld
Alle drie de respondenten waarvan de uitkering buiten behandeling is gesteld, vinden dat er veel informatie wordt opgevraagd. Twee van de drie respondenten geven aan moeite te hebben met het lezen van het aanvraagformulier. Zij vinden het aanvraagformulier
onoverzichtelijk en verwarrend. Daarnaast hebben zij moeite met de lettergrootte die wordt gehanteerd.
Alle drie vinden zij de benadering niet per definitie onprettig. Zij vinden het wel onprettig dat er gelijk wordt aangegeven dat wanneer er niet op tijd gereageerd wordt, er een nieuwe aanvraag ingediend moet worden óf dat de aanvraag buiten behandeling wordt gesteld. Het komt bestraffend op hen over.
Eén van de respondenten geeft aan dat wanneer er een positievere benadering wordt gehanteerd, de respondent er ook meer zijn best voor wil doen. Deze persoon geeft aan geïrriteerd te raken als er gelijk een strafconsequentie wordt benoemd.
44 Bij de vraag of de respondenten aan konden geven wanneer het aanvraagformulier voor hen leesbaar zou zijn, werd het volgende gezegd:
• Grotere letters; • Duidelijkere indeling;
• Duidelijk onderscheid in wat wel óf niet van toepassing is op diegene; • Een leesbaarder lettertype.
De reden van buiten behandelingstelling was bij 2 van de 3 respondenten omdat zij werk hadden gevonden en dit, tijdens de aanvraagprocedure, vervolgens niet hebben laten weten aan hun inkomensconsulent. De andere respondent kreeg de mogelijkheid om de aanvraag in te trekken, omdat er recht bestond op studiefinanciering. Deze persoon is echter vergeten dit officieel te bevestigen, waardoor de aanvraag buiten behandeling is gesteld.
Ook aan deze groep respondenten is gevraagd om op een schaal van 1 (zeer onvoldoende) tot 5 (zeer goed) aan te geven wat zij vinden van de leesbaarheid en duidelijkheid van het
aanvraagformulier. In de onderstaande grafiek zijn de bevindingen van beide groepen respondenten te zien:
Grafiek 2. Bevindingen aanvraagformulier
4.4.4 Tussenconclusie
Het huidige aanvraagformulier van de Gemeente Deventer voldoet voor een gedeelte aan de door Beerens gestelde normen. Er worden zoveel mogelijk korte zinnen gebruikt en er wordt geen figuurlijke taal gebruikt. Voor een duidelijke structuur maakt de Gemeente Deventer gebruik van een nummeringsindeling.
45 Het aanvraagformulier voldoet op sommige punten niet aan de gestelde normen van Beerens. In het lettertype Arial dat door de Gemeente Deventer wordt gehanteerd, zijn de 1 (één), l (el) en hoofletter I (ie) nauwelijks van elkaar te onderscheiden. De lettergrootte bedraagt ‘10’ en is volgens Beerens te klein om een waarneembare tekst te schrijven. De afstand tussen letters, woorden, regels en alinea’s staan op ‘standaard’ en voldoen hierdoor niet aan de normen die door Beerens worden gesteld. Ondanks dat de Gemeente Deventer gebruik maakt van een nummeringsindeling, ontbreek er een chronologische volgorde waardoor de structuur juist verwarrend kan worden.
Uit de interviews met de respondenten blijkt dat in hun ervaring er te veel informatie wordt opgevraagd in het aanvraagformulier. Daarnaast vinden zij het formulier onoverzichtelijk. Ook vinden sommige respondenten de waarschuwingen, en daarmee de toonzetting, bij het aanvraagformulier vervelend. Vier van de zes respondenten geven dan ook aan zich prettiger te voelen bij een benadering op een positieve manier (nudging). Hiernaast gaven zij aan het formulier beter kunnen lezen wanneer o.a. gebruik wordt gemaakt van simpel Nederlands, duidelijke indeling, grotere letters en een korter aanvraagformulier.
Opvallend is dat 5 van de 6 respondenten het aanvraagformulier op een schaal van 1 (zeer onvoldoende) tot 5 (zeer goed) niet hoger inschatten dan een 3 (op basis van leesbaarheid en duidelijkheid). Dat betekent dat zij het aanvraagformulier niet met een ‘goed’ of hoger beoordelen.
46
5 Conclusie & Aanbevelingen
Aan de hand van de eerder behandelende onderzoeksvragen, kan antwoord gegeven worden op de hoofdvraag (probleemstelling): “Op welke wijze kan de afdeling
inkomensondersteuning van de Gemeente Deventer de kans op schending van de
inlichtingenplicht in de aanvraagprocedure van een bijstandsuitkering door aanvragers in de leeftijd van 18 tot en met 65 jaar verkleinen?”
5.1 Conclusie
Uit de beantwoording van de onderzoeksvragen, blijkt dat de informatievoorziening en informatietoegankelijkheid belangrijk is bij het voorkomen van schending van de
inlichtingenplicht. Tijdens het dossieronderzoek met betrekking tot de buiten behandeling- stellingen van de Gemeente Deventer in 2020, blijkt dat in 86 van de 100 gevallen er geen of onvoldoende gegevens zijn aangeleverd. De redenen voor het schenden van de
inlichtingenplicht zijn niet gedocumenteerd, waardoor er ook geen oorzaken zijn aan te wijzen. Doordat de documentatie ontbreekt, kan niet met zekerheid worden gesteld dat deze buiten behandeling-stellingen zijn veroorzaakt door een niet-toereikende
informatievoorziening tijdens de aanvraag.
Uit de ‘Tafel van Elf’ valt op te maken dat er (onbewuste) fraude kan optreden wanneer de wet- en regelgeving te ingewikkeld is voor de onderzoeksgroep. Een overvraging van hun juridische kennis zou ook een rol kunnen spelen. Ook zou de maatschappelijke controle een grote rol kunnen spelen in de naleving van wet- en regelgeving. Hiernaast zou de toonzetting kunnen zorgen dat de wet- en regelgeving minder snel wordt geaccepteerd. Dit wordt
bevestigd door de respondenten in de interviews. Zij geven aan dat er in hun ogen (te) veel informatie wordt opgevraagd en dat zij het onprettig vinden dat er voorbarig over boetes gesproken wordt. Daarnaast zou het aanvraagformulier verwarrend en onoverzichtelijk zijn. Niet alleen de ‘Tafel van Elf’ maar ook de bevindingen van staatsecretaris Bas van ’t Wout sluiten aan bij de ervaringen van de respondenten. Van ’t Wout geeft aan dat formulieren ingewikkeld en lastig kunnen zijn. Fouten worden hierdoor snel gemaakt. Echter wil dit niet zeggen dat wanneer iemand de inlichtingenplicht schendt, dit ook bewust gebeurt en het predicaat ‘fraudeur’ opgelegd moet krijgen. Dit kenmerkt het belang van een toereikende en toegankelijke informatievoorziening.
Een oorzaak van fraude kan ‘onbekendheid van wet- en regelgeving’ zijn. Het positief beïnvloeden van gedrag (nudging) kan bijdragen aan natuurlijke naleving van de wet- en regelgeving. Naast nudging, is het belangrijk dat de bijstandsgerechtigde beschermd wordt tegen het onnodig schenden van de inlichtingenplicht. Hierin is het belangrijk om een aanvraagformulier en correspondentie te hanteren dat aansluit bij het leesniveau van de onderzoeksdoelgroep. Daarnaast is de toegankelijkheid van de informatie cruciaal. Door het opvolgen van de handvatten die Dedicon omschrijft, kan het aanvraagformulier en verdere correspondentie informatietoegankelijker worden gemaakt. Wanneer de relevante wet- en regelgeving (Participatiewet) wordt toegelicht in een aansluitend leesniveau en volgens de omschreven handvatten van Dedicon, wordt de kans vergroot dat minder mensen (onbedoeld) de inlichtingenplicht schenden.
47 In het huidige aanvraagformulier van de Gemeente Deventer (zie bijlage 1) wordt het
lettertype Arial gebruikt. De lettergrootte bedraagt ‘10’. Dit is volgens Beerens te klein om een waarneembare tekst te schrijven. De afstand tussen letters, woorden, regels en alinea’s voldoen niet aan de normen die door Beerens worden gesteld. Daarnaast voldoet het aanvraagformulier niet aan een B1-leesniveau. Hierdoor sluit het aanvraagformulier qua leesniveau niet aan op de grootste groep Nederlanders.
Mogelijk meer speelruimte voor gemeenten
In het verlengde van de bovengenoemde oorzaken, heeft Kamerlid Eppo Bruins
(ChristenUnie) aangegeven dat “de Participatiewet te vaak hardvochtig uitpakt voor mensen in schrijnende situaties. Het systeem wint het van de menselijkheid, terwijl juist de mens centraal zou moeten staan”. De ChristenUnie heeft inmiddels een initiatiefwetsvoorstel ingediend. Dit wetsvoorstel moet zorgen voor meer discretionaire ruimte bij gemeenten en moet de huidige verplichting tot terugvordering vervangen door een niet-verplichte
bevoegdheid tot terugvordering. Dit zou ervoor moeten zorgen dat het ontstane spanningsveld tussen overheid, gemeenten en haar burgers verlicht zou moeten worden.
Ook zou er meer speelruimte ontstaan om te onderzoeken of een bestuurlijke boete in verhouding staat tot het sanctieregime en evenredig is aan de overtreding. Met andere woorden, er zou dan meer rekening gehouden kunnen worden met het feit of iemand ‘per ongeluk’ en/of ‘onbewust’ de inlichtingenplicht schendt. Dit kan ervoor zorgen dat het sanctieregime van de Participatiewet minder hardvochtig uitpakt voor de inwoners van de Gemeente Deventer. Zolang het wetsvoorstel echter nog niet is aangenomen, dient het huidige sanctieregime te worden gehanteerd. Dit betekent dat er altijd een boete-onderzoek moet worden uitgevoerd in het geval van schending van de inlichtingenplicht en hierdoor een benadelingsbedrag ontstaat.
5.2 Aanbevelingen
Uit het onderzoek is gebleken dat de Gemeente Deventer er op verschillende manieren voor kan zorgen dat schending van de inlichtingenplicht – afhankelijk van het type fraudeur – mogelijk voorkomen kan worden. Om dit te realiseren, worden de volgende aanbevelingen gedaan:
Wat te doen aan bewuste fraude?
Om fraude te voorkomen, is het belangrijk een concreet beeld te vormen van de typen fraudeurs. Op deze manier kunnen de typen fraudeurs al vroegtijdig gesignaleerd worden tijdens de aanvraag en kan hierop preventief gehandeld worden. Het advies aan de Gemeente Deventer is om een profielschets te maken gebaseerd op de zes typen fraudeurs die
Brummelkamp (2010) benoemd (zie 4.2.2. Uitkeringsfraude in perspectief).
Door het opstellen van een profielschets, kan er concreet vormgegeven worden wat de kenmerken en motieven van een fraudeer kunnen zijn. Ook zouden preventieve
vervolgstappen (afhankelijk van het type fraudeur en mogelijke motieven) kunnen worden opgenomen in het aanvraagproces bij de Gemeente Deventer. Het her- en erkennen van fraudeurs kan een eerste stap zijn in het preventief bestrijden van fraude in de bijstand, door rekening te houden met de situatie (en mogelijke motieven) van de fraudeur.
48 Kosten en baten
Ook de kosten en baten van het wel of niet naleven van de wet- en regelgeving kunnen aanleiding zijn voor fraude. Dit betekent dat de Gemeente Deventer binnen de kaders van de Participatiewet een klimaat dient te creëren waarin de baten van naleving van de
Participatiewet blijven opwegen tegen de kosten. Hierbij dient voor de bijstandsgerechtigde duidelijk te zijn wat de consequenties zijn van het niet naleven van de wet- en regelgeving, zonder te insinueren dat verwacht wordt dat er geen naleving zal plaatsvinden (nudging). Kanttekening is wel dat wanneer mensen bewust de inlichtingenplicht schenden om
bijvoorbeeld meer geld over te houden aan het einde van de maand, dit moeilijk te voorkomen is.
Acceptatie beleid
Uit de Tafel van Elf blijkt dat de acceptatie van beleid sterk afhangt van de uitvoering. Door (prominente) leden uit de doelgroep te betrekken bij het samenstellen van het beleid van de Gemeente Deventer, zal de doelgroep zich meer betrokken voelen. Hierdoor zullen zij de wet- en regelgeving sneller accepteren en zal er indirect minder kans zijn op fraude in de bijstand. Uiteraard kan niet iedere bijstandsgerechtigde betrokken worden bij het opstellen van het beleid. Hierin wordt geadviseerd een selectie te maken. Desalniettemin doet de Gemeente Deventer er verstandig aan de gehele doelgroep op de hoogte te stellen van de mogelijkheid om betrokken te worden bij het beleid. Hierdoor wordt er meer draagvlak gecreëerd, ook als ze niet zelf deel uit maken van de selectie.
Maatschappelijke controle
Het voorkomen van fraude in de bijstand kan worden voorkomen door de omgeving van een bijstandsgerechtigde. Dit heeft te maken met het feit in hoeverre de omgeving
overtredingsgedrag goed- of afkeurt en de mate waarin de omgeving zich verantwoordelijk voelt en actie onderneemt.
Omdat de sociale omgeving een grote bijdrage kan leveren aan vroegtijdige signalering van